Однако у авторов нового законопроекта об НКРЭКУ пока нет окончательного видения реформы
Во вторник,15 марта, Верховная Рада так и не доползла до первого чтения нового законопроекта о Национальной комиссии, которая осуществляет государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг (НКРЭКУ) №2966-д от 19.02.2016, поданного членами парламентского комитета по вопросам ТЭК.
Депутаты споткнулись о непреодолимое желание спикера Владимира Гройсмана включить в повестку дня изменения в уголовный кодекс, которые, как считают авторы законопроекта, позволят вернуть в госбюджет деньги, незаконно полученные предыдущей властью. Поэтому на регулирование энергорынка у народных избранников не хватило ни сил, ни времени.
Между тем, в экспертной среде вокруг этого законопроекта уже не первый день идут горячие споры, ведь украинский энергорынок который год подряд регулируется органом, который не имеет даже четко определенного статуса.
Авторы законопроекта считают, что новый закон о регуляторе должен стать плодом политического компромисса между политиками, каждый из которых защищает свои интересы. Но никто пока не берется сказать, каким именно будет этот компромисс, и самое главное — к какому результату он приведет.
Конституционная неустойчивость
Одна из основных проблем, которую пытались решить авторы законопроекта №2966-д, — определение правового статуса нового регулятора. В частности, его соответствие Конституции Украины.
Конституция — основной закон любого государства. В нем прописаны принципы, по которым должна жить страна, а также основные органы власти, которые ею управляют. НКРЭКУ по своей сути — коллегиальный орган исполнительной власти, регулирующий деятельность всей энергетической отрасли страны. Его статус, полномочия и процедура создания должны соответствовать тому, что написано в основном законе. Сейчас это далеко не так.
НКРЭКП создана и регулируется указом президента, который по Конституции не имеет полномочий для этого. Также Конституции не соответствуют некоторые функции регулятора. Например, регулирование тарифов на коммунальные услуги и энергоносители. В соответствии с основным законом регулирование цен (а, значит, и тарифов) относится к полномочиям Кабмина. Но о регуляторе энергорынка и его полномочиях в Конституции ничего нет.
Поэтому есть мнение, что в Конституции должны быть положения о статусе, полномочиях и процедуре создания нового регулятора. Как отмечает один из авторов законопроекта, директор по исследованиям Центра экономической стратегии Андрей Бойцун, статус таких органов власти со специальным статусом как Центральная избирательная комиссия, НБУ, Антимонопольный комитет и Нацсовет по вопросам ТВ и радиовещания, четко определен в основном законе.
Андрей Бойцун
Авторы законопроекта и эксперты признают, что простой закон не до конца определяет правовой статус НКРЕКУ. Однако, например, бывший член НКРЭ Андрей Герус придерживается мнения, что правовой статус НКРЭКУ — всего лишь формальная проблема, которая не так важна, как проблемы фактические, которые заключаются в том, что рынку необходим сильный регулятор. Об этом он сказал на «круглом столе», который прошел в парламентском комитете по ТЭК 11 марта.
Придерживаясь примерно такой же точки зрения, авторы законопроекта, среди которых — народные депутаты Ольга Белькова, Наталья Кацер-Бучковская и Лев Пидлисецкий, — считают, что законопроект №2966-д надо как можно скорее принимать в первом чтении, а дальше вести дискуссию о его правовом статусе и необходимости изменений в Конституцию.
«Оборот энегорынка в Украине сегодня составляет около 400 млрд грн в год. При этом он регулируется органом, который создан одним лишь указом президента, указом же президента назначаются его члены, регулируется численность состава и т.д. Это неконституционно. Нынешний статус НКРЭКУ гораздо хуже, чем он мог быть в случае принятия специального закона о регуляторе. Поэтому сейчас мы должны принять этот законопроект в первом чтении, а дальше — вести дебаты о том, к какой ветви власти он относится. Если будет решено, что регулятор должен быть отдельным органом со специальным статусом, то, естественно, необходимо будет внести изменения в Конституцию», — поясняет Наталья Кацер-Бучковская.
В то же время, как признался в комментарии для Hubs Лев Пидлисецкий, у него крайне мало надежды на то, что кому-либо удастся провести через парламент изменения в Конституцию исключительно для четкого определения правового статуса НКРЭКУ. При этом депутат признает, что в дальнейшем может случиться так, что неопределенность правового статуса будут использовать для того, чтобы оспаривать в суде решения регулятора.
Лев Пидлисецький
И эти предположения целиком могут стать реальностью, поскольку уже сегодня есть прецедент, когда адвокат Владимир Блащук оспорил в суде решение НКРЕКУ о повышении тарифов на газ просто из-за того, что Конституция отдает эти полномочия правительству, а не регулятору энергорынка.
Под гнетом президента
Еще одной важной проблемой, которую предлагает решить законопроект, — функциональная независимость будущего регулятора. Сейчас этого нет, поскольку создает комиссию, назначает и увольняет ее членов единолично президент.
Законопроект предлагает, чтобы членов НКРЭ выбирала специальная квалификационная комиссия из пяти человек, которую будут формировать два парламентский комитета: комитет по вопросам ЖКХ должен выбрать двух членов комиссии, а комитет по вопросам ТЭК — трех. Деятельность этой конкурсной комиссии обеспечивает Администрация Президента. Кандидатов на должности членов комиссии выбирают на открытом конкурсе.
Далее семерых людей, которые прошли по конкурсу, должен утвердить или не утвердить президент. При этом во втором случае он обязательно должен аргументировать свой отказ. Также президент определяет порядок ротации членов комиссии (кто и когда будет ее проходить). Авторы законопроекта считают, что такой вариант — предмет для дальнейшего обсуждения.
Лев Пидлисецкий во время второго чтения собирается предложить поправку, согласно которой двоих членов конкурсной комиссии должен назначать президент, троих ВР и одного — Кабмин. «Именно при таких условиях в конкурсной комиссии может появиться какой-то баланс сил. И то, конечно, при этом президент сохраняет за собой больше влияния, поскольку его кандидаты будут также среди трех парламентских (за счет пропрезидентской фракции)», — рассказал депутат.
Наталья Канцер-Бучковская также согласна с тем, что в текущем варианте законопроекта президент сохраняет наибольшее влияние при формировании комиссии. «Этот политический момент пока еще не согласован. Я считаю, что влияние ветвей власти при назначении членов комиссии должно быть более сбалансированным. Это будет позицией нашей фракции («Народный Фронт» — ред.)», — сказала она. По мнению депутата, правительство, президент и парламент, — каждый должен назначать определенное количество членов НКРЭКУ.
Наталья Кацер-Бучковская
При этом в экспертной среде есть мнение, что в текущих условиях создать полностью независимый регулятор практически невозможно. Поэтому любые обсуждения этого вопроса скатываются от обеспечения независимости до равной зависимости от политиков и разных ветвей власти.
Заграница нам поможет?
Также спорным моментом стали вопросы о том, как должна проходить первая ротация членов обновленного НКРЭКУ и, собственно, требования к кандидатам. Часть экспертов высказывается за то, чтобы после принятия нового закона одномоментно изменить весь состав комиссии, а часть за то, чтобы менять его постепенно.
Андрей Герус считает, что одномоментное обновление всего состава регулятора является необходимым условием реформы. Эксперты настаивают, что это обусловлено большим недоверием рынка к НКРЭКУ в том виде, в котором оно существует сейчас. Тем более, что о таком тотальном недоверии постоянно говорят многие участники рынка.
Андрей Герус
Кроме того, идут дебаты по поводу того, разрешать ли назначение в регулятор иностранцев. Текущий вариант законопроекта не допускает такой возможности. В то же время Юрий Витренко на «круглом столе» 11 марта настаивал, что без заграничных специалистов с большим опытом работы в ЕС обновленному регулятору вряд ли удастся завоевать доверие рынка. А требования к опыту кандидатов, которые предъявляет документ, могут только усугубить недоверие, поскольку в Украине мало специалистов с безупречной репутацией, способных не поддаться влиянию политиков или олигархов.
Авторы признают, что найти украинских специалистов в энергетике, которые бы не успели поработать на кого-то из олигархов, практически невозможно. Однако настаивают на том, что в состав комиссии должны входить только украинские граждане. Народный депутат Ольга Белькова считает, что это решение должно стать компромиссным, как это случилось при формировании наблюдательного совета НАК «Нафтогаз Украины».
Ольга Белькова
«Политика — искусство компромисса и того, что является реальным на сегодня. Еще совсем недавно мы боролись за изменение корпоративного управления НАК «Нафтогаз». Я мечтала, что эта компания станет очень эффективной и будет управляться эффективными менеджерами и людьми, которые будут заседать в наблюдательном совете. Я поддерживала идею, что там будут заседать семь человек, большинство из которых должны быть независимыми представителями других государств. Там как раз им и место — управлять компаниями. Они имеют соответствующий опыт и могут показать, как национальную компанию можно трансформировать во что-то очень эффективное. Но в результате компромисса пришли к тому, что в наблюдательном совете будут только пять человек, и только трое из них будут независимыми. И мы на это согласились, потому что знаем, что лучше сделать один шаг, а не ждать чего-то нереального», — сказала Белькова в ходе круглого стола.
Также участники той встречи припомнили полугосударственную «Укрнафту», где назначение иностранца на пост главы компании не принесло ожидаемого эффекта. Правительство, как основной собственник компании, назначило главой правления британца Марка Роллинза, который должен был стать независимым управляющим, способным обеспечить возврат государству огромных долгов компании по дивидендам и налогам. Однако долг перед госбюджетом «Укрнафта» так и не погасила.
Изменения в финансировании
Законопроект предлагает также изменить источник финансирования деятельности НКРЭКУ. Если сегодня комиссия существует полностью за бюджетные средства, то в перспективе предполагается, чтобы ее финансировали сами участники рынка посредством ежеквартальных взносов, размер которых раз в год будет определять сама комиссия. На круглом столе прозвучала версия, что это может быть 0,2% от чистой прибыли за предыдущий квартал.
При этом за парламентом оставляют право утверждать годовой бюджет НКРЭКУ. Тут также возникает вопрос о возможностях влияния парламента на работу регулятора, под угрозой неутверждения финансирования.
Виктория Войцицька
Кроме того, эксперты настаивают на том, что в окончательном варианте законопроекта должен быть определен четкий порядок применения санкций относительно субъектов рынка. «Должны быть прописаны четкие формы и размеры штрафов, — считает народный депутат Виктория Войцицька. — Надо чтобы рынок сегодня уже понял, что будет происходить. А также, чтобы сами члены комиссии в дальнейшем не могли манипулировать изменениями. Отдавать на откуп самого регулятора этот вопрос нельзя».
В итоге эксперты, обсуждающие законопроект, разделились на два лагеря. В обоих признают, что вынесенный на рассмотрение парламента текст слишком далек от приемлемого варианта. Однако часть экспертов выступает за то, чтобы Верховная Рада не рассматривала законопроект до тех пор, пока его не откорректируют так, чтобы он стал практически идеальным. Аргументируют тем, что, вполне возможно, после первого чтения в парламенте не удастся провести принципиальные правки, без которых реформа так и не состоится. Также противники рассмотрения документа считают, что если депутаты решат принять закон, не определив должным образом правовой статус и полномочия НКРЭКУ, в последствии любое решение регулятора можно будет оспорить из-за несоответствия этих моментов с тем, что написано в Конституции Украины.
Авторы законопроекта считают, что его необходимо принять в первом чтении, поскольку именно это событие может стать залогом того, что документ доработают и примут. Ведь нынешнее положение регулятора гораздо хуже того, каким оно может стать после принятия законопроекта. Ольга Белькова считает, что после первого чтения как раз и можно будет наработать необходимые изменения в Конституцию и подать их на рассмотрение.
