А. Солонтай: Попытка Президента выстроить вертикаль власти пока провалилась

Hubs продолжает цикл интервью и статей на тему децентрализации от экспертов и чиновников из центра и регионов. Председатель Харьковского облсовета в интервью с Hubs говорил, что сделать процесс децентрализации необратимым можно только путем внесения изменений в Конституцию. В то же время общественно-политический деятель, эксперт Института политического образования, лектор в рамках Программы политических студий Украинского католического университета (Львов) Александр Солонтай на примере Львовщины рассказал, почему нельзя быть настолько критичным в вопросе обязательности конституционных изменений. Реформу можно делать, отложив конституционные изменения. Об этом и многом другом эксперт рассказал в интервью львовскому корреспонденту Hubs.

— Прошло два года с объявления начала процессов децентрализации. Вы видите настоящие изменения?

В 2015 году внедрили электронные петиции, поименное голосование в местных советах, процедуру отзыва мэров, был еще один посыл на антикоррупционную работу, улучшили работу с административными услугами, связали закон про местное самоуправление с новой полицией, начали разгосударствление СМИ, чтобы за ваши же деньги вас не обманывали государственные и коммунальные медиа. Я только не понимаю, почему этого не говорит власть, а говорю я, человек, не поддерживающий власть? Реформа набирает обороты. Это уже не слишком зависит от власти. Государство не может находиться статично в каком-то состоянии. Оно или будет децентрализоваться в сторону людей, или будет централизоваться.

Само по себе понятие «децентрализация» – негативное, противоположное слову «централизация». Централизация – тот процесс, в котором мы жили буквально два года назад, когда одна «семья» из Межигорья брала под контроль все процессы, уничтожала органы власти, в первую очередь самоуправление. Потом пришло время все восстанавливать – от Конституции до местных выборов. Вышло так, что построение местного самоуправления заменили на другое модное слово «децентрализация». Сейчас делаются только первые шаги, этот процесс может тормозить в определенных моментах, но он уже запущен, и его нельзя обратить назад. В закон о местном самоуправлении внесли 8 правок только за первый год децентрализации, еще два десятка — за второй. Процесс набирает обороты.

— Но ведь пункт о «построении местного самоуправления» был прописан в Конституции Украины и должен был внедряться еще с 2006 года. Никому не нужно было?

Десять лет назад об этом начали говорить благодаря Оранжевой революции. И Ющенко, и Янукович выступали за децентрализацию, но никаких изменений вслед за этими заявлениями не последовало. В случае с Порошенко первые проекты по децентрализации были поданы уже через месяц после присяги. Второй текст изменений в Конституцию, предложенный президентом, дискуссионный, но почему-то ставят под вопрос только правку об особенном статусе самоуправления на оккупированных территориях. Этот статус был отвлекающим маневром. Закон о местном самоуправлении и специальном режиме в Луганской и Донецкой областях существует уже полгода. По этому закону граждане имеют право выбирать руководство судов, полиции, прокуратуры, выбирать язык, быть финансово независимыми от Киева. Это – полная децентрализация, которой не имеет ни одна другая часть Украины. Но все только на бумаге, на самом деле на Донбассе война, а на свободных территориях никто таких прав не дает.

В 2015 году, когда под Верховной Радой произошли трагические события,  термин «децентрализация» стал чем-то похожим на «конституционные изменения». Это один из стереотипов. Для 99% процессов децентрализации конституционные изменения не нужны. Не нужны они, чтобы сделать местные бюджеты зависимыми от людей. Когда говорят, что децентрализации нет из-за провала конституционных изменений, то это подойдет максимум для программы Шустера. На самом деле можно продолжать децентрализацию, меняя постановления и распоряжения Кабмина, то есть не меняя и не принимая даже законов. Когда нужно политикам, то децентрализация доходит до их округа, но сейчас и правительство, и парламент тормозят децентрализацию. На самом деле центр не хочет отдавать власть ни регионам, ни общинам, ни просто гражданам.

— Мы говорим о процессах, которые происходят во всей стране. А если говорить о процессах децентрализации во Львовской области? Как здесь проходит процесс объединения громад?

Например, город Львов в 2015 году получил намного большие финансовые возможности и ресурсы по сравнению с 2014 годом. Это как раз произошло благодаря децентрализации.

По процессам объединения громад Львовская область не в числе лидеров. Если говорить о Галичине, то в лидерах Тернопольская область. Там решили отступить от закона об объединении громад и объединяться так, как это посчитали нужным. Во Львовщине громады пытались придерживаться правительственной концепции, закона о порядке объединения и плана облсовета. Позитив здесь в том, что община действительно будет сильной, а негатив в том, что таким образом выходит не добровольное, а добровольно-принудительное объединение.

— Можно подтолкнуть процесс общественной деятельностью или децентрализация – сугубо вопрос политической воли?

В стране много людей, которые против децентрализации. Это означает, что невозможно толкать эту реформу общественной деятельностью. Активизмом здесь делу не поможешь. Нужно идти в те партии и работать с теми политическими силами, которые выступают за Украину как страну громад.

Активистам нужно объединяться в партии и проталкивать в парламенте нужные законы. Политика не обязательно предусматривает работу в парламенте. Хотите пример? Почти все законодательные инициативы Ангелы Меркель проходят. При этом она — не депутат Бундестага. Она — лидер партии, которая имеет фракцию, но даже ей приходится доказывать свою правоту. Так же доказывать парламенту свою правоту должны все, кому нужны законы, в том числе в сфере местного самоуправления.

Бывают и ситуации, когда законы действительно нужны. Если директоров сельских школ в Украине назначает президент, то законодательные изменения точно нужны. Кто назначает директора сельской школы? Начальник управления образования района. Кем он назначен? Руководителем райгосадминистрации. Кто его назначает? Формально – президент, а на самом деле подбирает глава областной госадминистрации, которого уже назначает  президент. Глава государства через трех посредников назначает директора сельской школы. Это Советский Союз, переименованный в Украину.

Но для некоторых изменений на самом деле нужны изменения в Конституции, например, не может существовать Кировоградская область в Украине. Или декоммунизация, или Кировоградская область.

— Но Порошенко предложил ликвидировать все области. И Львовскую тоже…

В негативном понимании, такое решение в угоду внешним врагам открывает дорогу к федерализации. Чтобы одним прекрасным утром вы проснулись, а Львовской области больше не существовало. Зато вместе с Ивано-Франковской и Тернопольской областью существует регион Галичина с центром во Львове. А жители Волынской, Ровенской и Житомирской областей одним утром станут жителями региона Волынь. Или может быть позитивный вариант, в котором областей вообще не будет, а будут громады (общины) и государство, и все, без областей, без регионов.

— Насколько вообще жизнеспособен концепт Галичины?

Абсолютно нежизнеспособен. Объединенные громады должны вообще убить такое понятие как районные и областные рады. Нужно не просто отойти от понятия регионов, а передать полномочия региональных образований, которые есть сейчас, громаде. Тогда Украина раз и навсегда преодолеет сепаратизм: как галицкий, закарпатский, так и восточный. Украина будет состоять из громад, а не из регионов. Галиция останется историческим воспоминанием, а не концепцией самоуправления.

Децентрализация должна быть полностью ориентирована на то, что Украина – унитарное государство. А создание Галичины из трех областей – это федерализация и отклонение от той концепции «сильных регионов». Вариант децентрализации, который есть сейчас, — это не только создание громад, но и усиление городов, которые уже являются областными центрами, а также переход городов районного значения в областные центры. Например, город Бурштын в Галицком районе Ивано-Франковской области был переведен из районного значения в город областного значения.

— Какие вы видите механизмы создания дееспособных громад во Львовской области?

Во Львовской области может быть схожая с Тернопольской областью ситуация. Определенные громады будут искать возможность создать такой союз, как они хотят, а не как хочет правительство и Львовский областной совет.

— Как вы относитесь к институту префектов?

В целом я одобряю идею префектур, потому что должен быть присмотр за местным самоуправлением, но концепция, предложенная президентом, ошибочная.

Во время телевизионного выступления по поводу изменений Конституции Порошенко сказал, что у нас больше не будет глав райгосадминистраций, а будут префекты. В тексте изменений, предложенном президентом, написано, что губернаторы и головы райгосадминистраций станут префектами до 1 марта 2018 года, то есть пока не закончится его президентство, а только потом глав администраций заменят префекты. Это называется «выстраивание президентской вертикали».  Кроме того, планировалось оставить понятие «район», но зачем, если все будет в городах областного значения, вся территория будет в громадах? Или не будет? Власть или темнит и недоговаривает, или не понимает, что делает.

— Что это значит для Львова?

Это потеря самостоятельности. Сейчас никто, кроме суда, не может отменить документ львовской городской власти: мэрии, управления департамента, исполкома. Есть громада, можно убедить мэрию напрямую или же через суд. В тексте же президента следующее: глава облгосадминистрации получит право отменять любой документ любого органа самоуправления на территории своей области. Таких полномочий не было даже при экс-президенте Леониде Кучме. Губернатор, глава исполнительной власти и префект будет одним и тем же человеком. После 1 марта 2018 года областные и районные госадминистрации ликвидируются при условии, что в октябре 2017 года пройдут местные выборы. С первого марта префекты получат исключительно право координации работы районов и областей, и снова-таки, право отмены документов Львова и других громад области.

В чем разница между главой администрации и координатором исполнительных органов на местах? Нет ограничений, по каким вопросам он будет координировать исполнительные органы. Кроме того, в любой момент, если область и город «поссорятся», то область имеет право сказать: «Львовская мэрия, вы заканчиваете работу. У вас временный руководитель или идете на перевыборы». Президент под тему децентрализации решил выстроить вертикаль, установить тотальный контроль за местным самоуправлением до следующих выборов. Это позволяло использовать ресурс на внеочередных парламентских и очередных президентских выборах. Неудивительно, что изменения в Конституцию пока провалились, отложены «до лучших времен».

Если бы было по-другому, то написали бы «префект вместо главы администрации», а не «глава администрации на два года стает префектом». Или же написали бы: «префект координирует работу исполнительной власти только в случае повышения уровня угрозы национальной безопасности, сепаратизма и т.д. и исключительно в вопросах безопасности, обороны, но не по хозяйственным вопросам».

Зачем государство сохраняет районы? Чтобы централизовать власть. Необходима глубокая децентрализация, которая поломает все схемы, начиная от ассистента судьи до Высшего совета юстиции. Поэтому и говорят, что децентрализация будет постепенной. Общество должно давить, требовать, углублять децентрализацию.

— Можно ли назвать справедливым принцип распределения средств, которые выделяют из центра и оставляют на местах?

Нет, абсолютно нельзя назвать справедливым. Города областного значения и объединенные громады имеют одинаковые 60% налога на доходы (ПДФО), те же, что у районных советов. А у всех других общин забрали даже те 25%, которые у них были до начала децентрализации. Выходит, что для того, чтобы заработать хоть что-то, нужно быть в объединенной громаде. Государство должно было оставить  25% для всех громад, а те, кто объединился – уже имели бы стимул. Вышло, что процедура объединения громад стала добровольно-принудительной.

— Позволят ли бюджетные выделения решать проблемы в рамках территориальных громад или это будут другие механизмы?

Эти механизмы еще не заработали, но такая цель есть. Они еще не включены до конца, но 2016 год ключевой в этом вопросе. Нужно, чтобы было по справедливости, а не так, как при Януковиче: тот, кто имеет длинные руки, получит все деньги на социально-экономическое развитие, а другие ничего.

— Если говорить о гиперлокальном уровне, то как децентрализация повлияет на отношения бизнеса, каких-то учреждений и власти?

Для того, чтобы децентрализация наполнилась настоящим механизмом улучшенного взаимодействия власти и общества, нужно добавить одно правило: деньги должны идти за человеком и по назначению. Можно привести простой пример. Если где-то люди открыли детский сад и родители отдали туда детей, то они должны получить те же деньги на каждого ребенка, которые власть дала бы на каждого ребенка в коммунальном детском саду. Такой же принцип надо применять и в других сферах: медицинской, сфере обслуживания, административных услуг. Децентрализация должна помогать местному бизнесу, потому что она приближает власть к людям. Должно быть равенство форм собственности. То есть независимо от того, какое учреждение выбирает человек, частное или публичное, предусмотренные на человека деньги должны прийти в учреждение за оказанные услуги.