С. Чернов: Верх берет не государственное мышление, а политическая целесообразность

Сделать процесс децентрализации необратимым можно только путем внесения изменений в Конституцию. Об этом и многом другом в эксклюзивном интервью Hubs заявил член Конституционной комиссии, президент Украинской ассоциации районных и областных советов, председатель Харьковского облсовета Сергей Чернов.

Какими темпами идет на Харьковщине процесс объединения громад, предусмотренный Концепцией реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине, принятой Кабмином в апреле прошлого года?

Хотел бы вначале сказать, что реформы по децентрализации в стране начаты, сделан первый шаг, хоть и непростой. Сейчас все аналитики и эксперты говорят об успешности финансовой децентрализации. Если бы не негативные макроэкономические показатели и высокий уровень инфляции, то увеличение уровня доходов, которые территориальные громады получили уже в 2015 году с учетом изменения в Налоговый и Бюджетные кодексы, выглядели бы более существенными. Абсолютные цифры говорят о том, что в прошлом году местное самоуправление получило дополнительно порядка 100 млрд грн, в том числе Харьковская область в сводный бюджет – дополнительно 4,2 млрд грн.

Что касается вопроса объединения громад, то в своей тактике мы придерживаемся принципа «добровольное», обозначенного законом. Мы не форсируем процесс, в то же время – содействуем тому, чтобы громады понимали преимущества добровольного объединения и ищем принципиальных, образованных, ответственных людей, готовых взять на себя ответственность за судьбу объединенных громад. Поэтому Харьковская область в количественных показателях не является лидером, но мы делаем ставку на качество, чтобы это были самодостаточные, успешные громады. Первая объединенная Старосалтовская громада уже создана, и 27 марта там состоятся выборы. Также готовятся документы о создании Песочинской и Мерефянской объединенных громад. Еще 10 громад сегодня завершают консультационную работу с прилегающими к ним сельскими, поселковыми советами, чтобы принять окончательное решение и выйти с инициативой о создании новых укрупненных дееспособных территориальных громад.

По вашему мнению, в бюджете-2016 заложен справедливый принцип распределения между тем, что дают из центра, и тем, что оставляют на местах?

Этот принцип никогда не был справедливым, и сегодня главная задача финансовой децентрализации, как части реформы местного самоуправления, состоит в том, чтобы большее количество налогов оставалось на территориях, где производятся материальные блага. И чтобы мы раз и навсегда разрушили систему, существовавшую десятилетиями, когда все эти налоги поднимались в центр. И потом, часто на основе субъективного подхода, росчерком пера одного или нескольких чиновников распределялись в регионы, а уже после – в  города и села. Для этого создан Фонд государственного регионального развития, который предусматривает механизм распределения средств – в зависимости от количества населения, проживающего в регионе, а также с учетом компенсации территориям, находящимся в депрессивном состоянии и нуждающимся в дополнительной помощи государства. Но самое главное – иметь долгосрочные правила игры, а средства, которые выделяются через Фонд, должны быть привязаны к государственному бюджету в процентном отношении, а лучше – к валовому продукту. Тогда каждый регион сможет прогнозировать, сколько средств он получит из Фонда в следующем году или через год или два. И тогда можно будет принимать долгосрочные программы социально-экономического развития. Я считаю, что главная задача состоит в том, чтобы уйти от недоверия, которое существует ко всем органам власти относительно фактора распределения средств, которое является самым чувствительным фактором в отношениях центра и регионов. Нужно рассредоточить как можно большее количество поступлений от местных налогов и сборов в местные бюджеты. Чтобы все это было прозрачно, а депутатский корпус понимал – откуда берутся деньги и территориальные громады, самостоятельно выполняя свои полномочия, могли ними распоряжаться.

В данный момент позволяют ли бюджетные суммы решать локальные проблемы в рамках новых полномочий территориальных громад?

Сейчас существует некий перекос, потому что громады находятся в разных условиях. Есть самодостаточные громады, которые могут выполнить собственные полномочия и финансировать дополнительные полномочия, а есть громады, дотационные на 70-90%, и там речь о самоуправлении не идет, это только вывеска, за которой – полная зависимость от субвенций из госбюджета. Поэтому и принято решение, что те громады, которые не в состоянии реализовать собственные полномочия через финансовый ресурс, которым они располагают, должны быть укрупнены. При этом должен быть создан механизм, чтобы объединенные громады обязательно получили земельные активы на своей территории, и там были точки роста предпринимательства, промышленности, сельского хозяйства.

Сегодня же, к сожалению, государство очень часто не финансирует собственные делегируемые громадам полномочия или делает это не полностью. Хотя приоритет остается за функцией, которую местное самоуправление должно исполнять, исходя из делегированных ему полномочий. Потому что это социальные выплаты, объекты здравоохранения, это школы, детские сады. Это очень чувствительные вопросы, поэтому местное самоуправление вынуждено закрывать потребности дефицит государственного финансирования. Собственные полномочия им уже не по карману, и тогда у людей возникает недовольство, потому что органы местного самоуправления не выполняют свои прямые обязанности. А это – вывоз мусора, освещение улиц, ремонты дорог, транспортное сообщение и другие вопросы, с которыми постоянно сталкивается каждый житель громады. Вот для того, чтобы обеспечить полноценную деятельность местного самоуправления, и нужны изменения в Конституцию. Где будет зафиксировано не только право органов местного самоуправления, как это сейчас записано в Конституции, а обязательно – обеспечена способность местного самоуправления реализовывать свои права. Это требование Европейской хартии местного самоуправления. Именно потому, что состоятельность громад в реализации своих прав до сих пор не является законодательной нормой, органы местного самоуправления финансируются по остаточному принципу и в первую очередь – в части делегированных полномочий государством. В этом плане Конституция должна обязать министерства и другие государственные органы финансировать в полном объеме полномочия, которые они делегируют органам местного самоуправления.

Каким вы видите процесс создания дееспособных громад на Харьковщине? Каким образом следует выравнивать их возможности, учитывая разный экономический потенциал?

Я хотел бы, чтобы слово «выравнивание» уходило из нашего лексикона и из нашей жизни. Мы должны создать такие условия, чтобы налоговая база позволяла местному самоуправлению из налогов, которые собираются на этой территории, обеспечить полностью свою жизнеспособность. Тут должен работать принцип субсидиарности. То есть, сначала обеспечиваются ресурсы на базовом уровне – в селе, поселке или городе. Все, что невозможно эффективно решить на базовом уровне, делегируется на районный уровень. То, что не может решаться на районном уровне, делегируется на областной. В то время, как функции государства в этом вопросе сводятся к минимуму. Государство занимается вопросами, которые не имеют отношения к местному самоуправлению, и таких вопросов достаточно. То есть, система власти должна строиться как пирамида правильной формы, а не так, как сейчас, когда она стоит шатко, опираясь на вершину, а не на основание.

Как вы относитесь к предлагаемому институту префектов, не возникнет ли у них конфликт интересов с местными советами?

Конфликта интересов не будет. Напротив: известный конфликт заложен в действующей Конституции и законодательстве – между областными, районным советами и областными и районными администрациями. К сожалению, законодатель распорядился таким образом, что областные и районные советы, не принимая решения на сессиях, автоматически делегировали свои полномочия администрациям. В результате многие функции дублируются, кроме того – с одной стороны администрации являются исполнительным органом представительской власти, а с другой – районные и областные администрации входят в жесткую вертикаль, подчиненную Президенту, и ни в коей мере в правовом поле не подчинены органам местного самоуправления. Поэтому сейчас конфликт интересов действительно существует.

В проекте же изменений в Конституцию, которые проголосовали в первом чтении, этот конфликт интересов попытались убрать, и полномочия префекта, которые будут выписаны отдельным законопроектом (они Конституцией не предусмотрены), ограничатся контрольными и представительскими функциями центральных органов власти. Если же мы дождемся изменений в Конституцию и принятия соответствующего закона, префект вообще не должен заниматься хозяйственными вопросами. Областные и районные советы должны сформировать свои полноценные исполнительные органы власти, и это требование Европейской хартии местного самоуправления, которую Украина ратифицировала в 1997 году. Префект будет выполнять функции контроля над решениями местного самоуправления, чтобы не нарушалась Конституция и действующее законодательство. В случае выхода того или иного решения за рамки Конституции, у префекта есть право обратиться в суд, чтобы суд признал решение несоответствующим законодательству. Я не вижу в этом проблемы. Дискуссия вокруг введения института префекта в большей степени основана на политических спекуляциях, чем на практических аспектах реализации его функций. В то же время, отсутствие представителя центральной власти в регионе это путь к развалу страны. Безусловно, принципиальный вопрос в том, чтобы полномочия префекта были четко выписаны. Это, во-первых, представительство Президента и Кабмина в регионе, координация работы территориальных подразделений исполнительной власти и контроль за решениями органов местного самоуправления. При этом префект вообще не должен иметь отношения к хозяйственной деятельности, на которую распространяются в настоящее время функции районных и областных администраций. И сейчас их полномочия намного шире, чем предполагаются у префектов.

Как вы считаете, чем объясняется затягивание момента внесения изменения в Конституцию?

Конституционная комиссия подготовила проект изменений в Основной закон (в части местного самоуправления), который поддержали Конституционный суд и Венецианская комиссия, и который был принят в первом чтении Верховной Радой. Теперь нужно 300 голосов, чтобы изменения в Конституцию были приняты во втором чтении. Только тогда мы могли бы говорить, что реформы региональной политики, местного самоуправления, децентрализация власти и дерегуляция получили в нашей стране необратимый характер. Пока мы этого не сделаем, всегда будет риск, что при изменении политической конфигурации в Верховной Раде, такая необходимая стране реформа будет пробуксовывать или вообще остановится. Я четко вижу: ряд политических сил, которые еще недавно кричали, что они хотят передать полномочия на места, не торопятся это делать, в то время, как политическая воля должна быть решающей, и те, кто инициирует реформы, должны быть последовательными в их проведении. В настоящий момент Верховная Рада перенесла рассмотрение изменений в Конституцию на следующую сессию, на весну. Это затягивание процесса. У людей появляется усталость от такой неэффективной политики. За усталостью следует разочарование, а потом – подогретые политиканами активные действия, направленные на противодействие реформам. Самое опасное в этом то, что будет утрачено доверие людей, а без него не бывает успешных реформ.

Сразу хотел бы предупредить выпады псевдоэкспертов, заявляющих, что в новой Конституции предусмотрен некий особый статус Донецкой и Луганской областей, угрожающий целостности страны. Подчеркиваю, речь идет не об особом статусе, а об особенностях местного самоуправления на территориях. А они могут быть в какой-то переходный период, если мы хотим решить проблемы на Востоке и со временем в АРК, и хотим вернуть не только территории, но и людей. В таком случае мы должны использовать все механизмы дипломатии, политического компромисса, прагматизма, если это позволит остановить войну, экономическую разруху и горе, которое сегодня пришло в огромное количество украинских семей. Альтернативы предложенным изменениям в Конституцию и Минским соглашениям просто не существует и ни одна политическая сила или общественное движение их не предложило.

Вы общаетесь с народными депутатами-харьковчанами от разных политических сил, есть ли шанс, что во время следующей сессии законопроект об изменениях в Конституцию все же примут во втором чтении? Или все-таки нынешнему созыву народных депутатов это не удастся сделать?

Мне тяжело предугадать, осознают ли нардепы свою ответственность за проведение реформ в стране, и вообще, когда возникает подобная дискуссия, я всегда призываю «учить матчасть». Сначала нужно  прочитать и изучить документ, а потом высказывать сформировавшуюся на этом основании точку зрения и ее отстаивать. У нас часто происходит наоборот. В этом основная проблема современного политикума. Должна быть профессиональная дискуссия и подготовленная среда. Мы говорим о реформе устройства страны, и это должны быть люди, сведущие в теории и знающие на практике, что такое управление. Знаете, очень часто я сталкиваюсь с тем, что общество, его активная часть, устало от невежества, хамства, нетерпимости и просто закрывается в своих квартирах и домах, не участвуя в общественной жизни. Это неправильно. Сейчас именно от нашей интеллигенции, от подготовленных людей, от молодежи зависит очень многое. Или они займут активную позицию и будут выходить с инициативой принимать на себя ответственность, или за них это сделают другие, которые готовы к этому, но не имеют ни морального права, ни знаний, ни подготовки. Управленческие решения дилетантов могут принести стране и каждому украинцу непредсказуемые последствия. Это должны все понимать.

Я знаю, что в парламенте есть необходимое количество голосов, которые поддерживают идеи децентрализации, но политическая система выстроена таким образом, что на каждого народного депутата имеют влияние политические руководители, индивидуальная точка зрения не приветствуется. Как в те времена, когда был «одобрямс», и которые мы так сильно критиковали. Эта система, изжившая себя, она поднялась из пепла, и ее очень охотно используют отдельные политические силы. Пока что верх берет не государственное мышление, а политическая целесообразность. И сегодня все больше народных депутатов и экспертов говорят о досрочных выборах. Поэтому многие нардепы думают не о будущих поколениях, как говорил Черчиль, а о следующих выборах. Как следствие, интересы людей ставятся на второй план, а рейтинги политических сил – на первый. К сожалению, мы в очередной раз избрали тех, кто красиво говорит о том, что хотят слышать, но при этом ничего не делает. Нужно изменить эту ситуацию.

Юлия Пожидаева, Харьков