Мирослав Пітцик: Префект не такий страшний, як його малюють

Асоціація міст України з червня 1992 року виступає провідним лобістом інтересів місцевих громад і органів місцевого самоврядування на всеукраїнському рівні. А з 1995-го її беззмінним виконавчим директором є Мирослав Пітцик – людина, яка про місцеве самоврядування знає якщо не все, то майже все. Тому було логічно, що саме до нього Hubs звернувся з питаннями про хід децентралізаційної реформи в Україні.

— З власного досвіду переконались, що у парламенті завжди питання децентралізації викликають гострі суперечки. Останній приклад – прийняття змін до Закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад». А як взагалі відбувається таке об’єднання зараз? У якому стані процес?

— Чесно кажучи, Україна обрала не найкращий варіант проведення децентралізаційної реформи щодо формування спроможних громад. Справа в тому, що за останні 20 років замість реального місцевого самоврядування насправді відбулась узурпація влади державними адміністраціями. Особливо це помітно на сільському рівні. Фактично всі основні повноваження, які повинні належати громадам (розпорядження бюджетами, землею, освіта, охорона здоров’я, соціальний захист), опинились в державних адміністраціях. Тобто село чи містечко фактично були позбавлені можливості самостійно налагодити освіту, охорону здоров’я чи адміністративні послуги.

Основне розпорядження бюджетними ресурсами зосереджено в руках державних адміністрацій. Тому задача була така: сформувати спроможні громади, тобто забрати у держадміністрацій (особливо – районного рівня) усі повноваження, що природно повинні здійснюватись громадами.

Як це можна було зробити? З моєї точи зору, потрібно було поділити райони. Ще за Микити Хрущова  відбулося укрупнення районів. А тепер логічно було б роз’єднати їх, повернутись до адміністративного поділу, який був до його реформи. І ці нові райони могли б стати новими територіальними громадами. Якщо в районі виявляється декілька центрів економічного зростання, наприклад, містечко і селище (яке колись саме було райцентром),  то нові громади можна формувати навколо них.

Взагалі ми в Україні, щоб сформувати громади, пішли шляхом об’єднання сіл, селищ з містами. Хоча простішим, повторюсь, був зворотний шлях: просто розукрупнювати райони. Про це говорить сам принцип децентралізації – передача повноважень з вищого рівня влади на нижчий.

— Але ж в Україні є такі райони, які і навколо райцентру не вдасться об’єднати, щоб громада була самодостатньою, платоспроможною. Мабуть, для цього довелось би об’єднати декілька районів.

—  Тут ми маємо дотримуватись балансу. По-перше, само собою, важливим є економічний чинник. Важливо, щоб утворювались економічно спроможні громади, які повинні мати можливість зібрати таку суму податків у місцевий бюджет, яка б дала їм спроможність виконувати основні повноваження місцевого самоврядування, надаючи якісні послуги жителям своєї громади.

Звичайно, є і неплатоспроможні райони, але також і люди – жителі, яким не менш важливо отримати ближче до свого житла хоча б адміністративні і соціальні послуги. Щоб до лікарні чи за довідкою не їхати за 100 км. Ось і другий важливий чинник – наближення адміністративних і соціальних послуг до жителів.

Тому необхідно шукати компроміс. Наприклад, на Заході України є спроможні в економічному плані і досить невеличкі за територією громади. А на Сході інколи потрібно об’єднати у громаду досить велику територію, щоб вона стала спроможною. У такому випадку держава все-таки буде її дотувати, щоб забезпечити хоч якийсь мінімум. А там, де є достатньо економічного ресурсу, держава буде вилучати для подальшого перерозподілу на користь бідних.

— Як просто пояснити нашим читачам, в якій стадії знаходиться процес децентралізації? Чого не вистачає для його просування чи завершення?

—  На даний момент у законодавстві все готове, щоб ми продовжили процес формування спроможних громад. І зараз йде добровільне об’єднання територіальних громад. Це – аксіома для української реформи.

На цьому шляху перш за все було проведено фінансову децентралізацію. За органами місцевого самоврядування було закріплено шість податків. Три з них – державні податки, в яких місцеві громади мають частку, але ця частка досить суттєва. І три – власні, повністю місцеві. Громади самі встановлюють в межах певного діапазону місцеві податки, а можуть і взагалі їх не запроваджувати, звільняти від них певні категорії бізнесу.

Про які податки йде мова? Державні податки: 60% податку на доходи фізичних осіб; 5% акцизу на нафтопродукти, тютюн, горілку; 25% екологічного податку залишаються в бюджетах громад, на території яких вони були зібрані.

Чи значні ці суми? Наприклад, 5% акцизу – здавалося б, сума невелика, але в масштабах України – це близько 10 млрд грн. При цьому, як мені розповідали сільські голови, велика кількість магазинів, кафе у сільській місцевості продають горілку «з-під поли» — офіційно нею начебто не торгують. Крім того, я нещодавно дізнався, що ми на автозаправках купуємо товар, з якого лише 50% сплачено акциз. Тобто ресурси для збільшення податків є і вони величезні. Тому черговий законопроект, який АМУ лобіює у Верховній Раді – «Про муніципальну варту».

Муніципальна варта – не зовсім правоохоронний орган. За задумом, це – воєнізований підрозділ, який би допомагав органам місцевого самоврядування контролювати, в тому числі, і сплату акцизу.

Мирослав Пітцик: «Багато місцевих громад були не готові до такого зростання власних доходів і вчасно не використовували їх».

— А виключно місцеві податки?

— Їх теж три. Перший – податок на землю, як в межах, так і за межами населеного пункту. На жаль, досі лише земля  під забудовою у межах населених пунктів є під юрисдикцією органів місцевої влади. А землею за межами сіл і міст розпоряджалися РДА, ОДА, Держкомзем… Це, до речі, окреме питання – про повсюдність місцевого самоврядування і пов’язане з ним право розпоряджатися землею за межами територій сіл та селищ. А для багатьох сіл земля – це чи не єдиний ресурс. При чому, за неофіційними даними, у нас рентабельність 1 га землі – 700 доларів, а реальна плата за землю – 5 доларів з га. Бачите різницю? Тож не дивно, що офшорні рахунки за кордоном вже є навіть у фермерів.

Другий місцевий податок – єдиний податок, який сплачує малий бізнес. Тут все зрозуміло: хочеш збільшити надходження – створюй умови для підприємців. Так, суми, як здається, не дуже великі, але загалом по Україні набирається 18 млрд грн.

Третій податок поки що повністю не запущений – це податок на нерухомість. Хоча в світі він є основою доходної частини місцевих бюджетів. Проте, враховуючи нашу бідність, ми поки що до нього ставимося з осторогою. Але, вважаю, люди його б сплачували, якби були впевнені, що ці гроші підуть на конкретні справи в конкретній громаді.

— Але ж, враховуючи зростання тарифів на ЖКГ, запровадження такого податку може викликати соціальний вибух?

— Так, я розумію. Можливо, на сьогоднішньому етапі, реально оцінюючи ситуацію, місцевій владі слід обережно поводитись із його впровадженням. Але потроху і його запроваджують. Є громади, де ведеться робота з мешканцями, вони бачать, що ці гроші йдуть на спільні інтереси.

— А чи можуть органи місцевого самоврядування перетворити цей податок на такий собі аналог податку на розкіш? Тобто обкладати лише велику нерухому власність?

— Само собою законодавство встановлює граничні ставки. А може бути і повне звільнення від його сплати. Проте, щоб не було корупційної складової, ми радимо звільняти не окремих громадян, а групи об’єктів. Чи то важливі підприємства, чи соціально незахищені верстви населення, чи окремі типи будинків.

— Наприклад «хрущівки», стан яких вже не витримує критики?

— Так, можливий і такий варіант. Але наразі підкреслю, що важливим є сам факт вільного встановлення ставок податків. Кожна громада може самостійно вирішити – чи підвищити їх, чи, навпаки, максимально зменшити чи навіть скасувати, бо бізнесу буде просто невигідно працювати на території громади.

У нас був такий випадок. Один сільський голова розповідав, як змінюється психологія місцевих громад і органів самоврядування. У нього в селі є лише одна заправка. І повз неї машини проїжджають, бо дуже поганий під’їзний шлях. То він ті гроші, що надійшли йому в минулому році, в першу чергу витратив на під’їзну дорогу до заправки. Стало більше клієнтів – відкрили поряд з заправкою кафе. Тобто людина чинить мудро, хоче, щоб більше грошей залишалось у селі. А це вже новий тип мислення: як краще витратити кошти, щоб завтра ще збільшити доходи, а не радянський підхід: як би більше хапнути з бюджету.

— Після прийняття бюджету на 2016-й рік було багато розмов, що начебто процес бюджетної децентралізації згортається. Наскільки справедливі такі закиди? Начебто у 2015-му році місцеві бюджети отримали на 40% більше коштів, а в поточному цього зростання вже не буде.

— Ось ви назвали цифру 40%…

Мирослав Пітцик: «Насправді ми «вляпалися» з цим таємно прийнятим минулого року законом»

— Її неодноразово називали представники влади як доказ ефективної бюджетної децентралізації…

— Краще її не використовувати. Поясню чому. Реально місцеві податки зросли втричі. Про 40% говорять відносно тієї суми, яка йде трансфертом через бюджети місцевих громад.

Адже бюджети громад складаються як з власних ресурсів, так і з субвенцій з державного бюджету: на освіту, охорону здоров’я, соціальний захист. Якщо це все підсумувати, то начебто збільшення невелике – на 40%. А насправді нас не цікавлять гроші, які транзитом йдуть через наші бюджети, а ті, якими громади можуть вільно розпоряджатися. Отже, кошти,   зароблені громадами, збільшились в три рази.

Ось, наприклад, є субвенція на освіту – місцеві громади можуть використати ці кошти тільки за призначенням: лише на освіту і ні на що інше. Те ж саме – по охороні здоров’я. Якщо ж рахувати гроші, які витрачає сама громада – на інфраструктуру, власний розвиток, то вони збільшились втричі. А це дуже серйозне зростання.

А ще в 2015 році відбулось наступне. Багато місцевих громад були не готові до такого зростання власних доходів і вчасно не використовували їх. Станом на 1 листопада 2015 року на казначейських рахунках органів місцевого самоврядування залишалось 26 млрд грн. Лишалось два місяці до кінця року, а ці гроші ще не були витрачені. І казначейство, як структурний підрозділ Мінфіну, доповіло міністру, а той — прем’єру: місцеве самоврядування не використовує кошти. Тому його вирішили «загрузити». І уряд вносить проект бюджету-2016, навантажує на місцеве самоврядування додаткові повноваження якраз на 26 млрд грн. І вищу освіту скидають на місця, і профтехосвіту, пільги, і багато чого іншого.

Звичайно, громади обурились, але потім почали з’ясовувати, чому ж ці гроші не використовувались? По-перше, для багатьох громад була така негласна вказівка на рівні обласних управлінь фінансів: «Ви не витрачайте кошти, бо у вас їх все одно заберуть»,  і це була провокація. Для малих міст вона спрацювала. А великі міста накопичували кошти, адже для великих проектів потрібно їх певний час акумулювати.

— Наприклад, назбирати не на ямковий ремонт дороги, а на капітальну заміну дорожнього покриття?

— Саме так. До того ж тендерні процедури – не така швидка річ. І, до речі, до кінця року більша частина з цих 26 млрд таки були використані, але, як то кажуть, поїзд пішов – проект бюджету було вже подано урядом.

Ми включили всі можливі механізми лобіювання. В першу чергу – спікера Верховної Ради Володимира Гройсмана, бо саме він був нашим представником спочатку в уряді, потім у ВРУ. У нього була ключова роль, щоб відстояти завоювання 2015 року в частині бюджетної децентралізації. Ми багато речей відхилили, лише не змогли позбутись навантаження на місцеві бюджети у вигляді профтехосвіти – це близько 2 млрд грн. І ще 2 млрд грн – компенсації за пільговий проїзд.

Зараз АМУ та громади вирішують, за рахунок чого ці видатки можна компенсувати? Ми кажемо депутатам: це ви прийняли закони про пільги. Відмініть їх, а ми вже на місцях приймемо їх самостійно, виходячи з власних ресурсів. Бо є люди, які з нашої точки зору не повинні користуватись цими пільгами. Якщо хочете пільги на проїзд для прокурорів, міліціонерів – зробіть їм відповідну доплату.

До речі, в держбюджеті є така невикористана стаття, як кошти на соціально-економічний розвиток. Це кошти, які, м’яко кажучи, роздавали народним депутатам, щоб знайти їх прихильність задля підтримки бюджету. Але цього року були задіяні інші інтереси, не було потреби їх роздавати, тому ці гроші були зарезервовані в бюджеті, і ми думаємо, що їх можна було б використати на фінансування пільг.

— Що маєте на увазі під «іншими інтересами»?

— Політичні інтереси. Яка була ситуація перед прийняттям держбюджету? Була загроза розвалу більшості і відставки уряду. Було прийнято рішення зберегти і більшість, і уряд – тому питання «скуповування» голосів вже не стояло.

— Є надія, що під час перегляду бюджету на поточний рік, обіцяного вже на березень, будуть надані додаткові ресурси місцевому самоврядуванню?

— Ні. Наша основна задача – не зменшити його фінансовий потенціал.

Загалом ці шість податків – це кращі стартові умови, ніж у наших сусідів: поляків, чехів, словаків. На більше ми поки не розраховуємо. Головне завдання – навчитись використовувати те, що є. І друге – все зробити, щоб держава не забрала назад частину цих ресурсів. Адже навіть 5% акцизу держава хоче поділити: залишити громадам 2,5%, а 2,5% забрати в обласні бюджети.

— В Україні питання децентралізації виявилось жорстко прив’язаним до конституційної реформи. Зокрема, і до питання про особливості здійснення місцевого самоврядування на Донбасі. Чи буде вона прийнята – наразі невідомо. Якщо 300 голосів не знайдеться – чи достатньо вже існуючої законодавчої бази для продовження процесу децентралізації?

— Одразу кажу: так. Ми можемо обійтися без змін до Конституції. Роботи вистачить. Головне – сформувати потужний низовий рівень: спроможний і повсюдний.

Чого ми не зможемо зробити без реформи Конституції? Не зможемо відновити на районному і обласному рівнях виконавчі органи місцевих рад – це лише через зміни до Конституції. Без змін до КУ ми також не отримуємо гарантій, що не прийде черговий Янукович і назад не почне забирати на центральний рівень повноваження і ресурси.

— До речі, як просуваються справи саме з повсюдністю? Чи всі землі буде поділено між громадами? Чи не залишаться білі плями на картах областей?

— Коли починався цей процес, то спочатку на обласному рівні обласними радами затверджувались перспективні плани об’єднання громад – саме для того, щоб не було таких білих плям, щоб вся територія області  була поділена на громади.

— Яке ставлення АМУ до самого проекту конституційної реформи в частині децентралізації?

— По-перше, я сам – член конституційної комісії, і я голосував за ці зміни. Я прийшов зі своєю версію змін до КУ: і мої пропозиції, де йшлося про гарантії прав місцевого самоврядування, пройшли. Хоча дещо було відхилено. І так само у кожного члена конституційної комісії: усі мали власне бачення, ми змушені були знайти компромісний варіант. Саме він і представлений громадськості.

Мирослав Пітцик: «Скоріш за все, вважали, якщо ідея децентралізації сприймається більшістю, то причепити до неї «паровозиком» питання Донбасу і усе пройде».

— І щодо префектів? Чому навколо теми префектів сьогодні стільки міфів та забобонів?

— Я не знаю, чому так відбувається. У префекта менше повноважень, ніж навіть у прокурора – коли прокуратура здійснювала нагляд за дотриманням законності на певній території. Не кажучи вже, про повноваження, які, приміром, мають воєводи у Польщі. Навіть у Європейській хартії місцевого самоврядування написано, що має бути інститут з нагляду за дотриманням Конституції і законів на місцях. Наприклад, у нашій старій версії – представник президента. Оскільки президент відповідає за цю функцію на національному рівні, логічно, щоб у нього було «око» на рівні місцевому. Ну, назвали це «префектом». А могли б назвати «урядником» – зміст не міняється. Але функція важлива. Ми повинні доводити нашу владу до європейських стандартів, тому такий інститут має бути.

Ми обмежили його повноваження. Префект може зупиняти рішення місцевих органів влади, коли вони загрожують територіальній цілісності – ці та інші його повноваження прописані в чіткому переліку. А процедура звільнення чи призупинення діяльності органів місцевого самоврядування теж, на мою думку, достатньо демократична. Пропозицію префект подає президенту, а президент вносить до Верховної Ради, яка приймає рішення. Щоправда, зробили трохи дурну процедуру, створивши такого «двоглавого орла»: уряд подає кандидатуру префекта, а президент його призначає. Ми би хотіли розділити ці гілки: хай би уряд мав свою вертикаль – виконавчу, а президент – свою, наглядову. Але тут ще й Верховну Раду приплутали, так що немає підстав боятися, що буде можлива якась узурпація влади префектами.

— Так у нас, як завжди, щоб уникнути узурпації влади, всіх на всіх так замкнули, що воно взагалі буде погано працювати. Саме через одночасне підпорядкування різним відомствам.

— Так. Але знову кажу: префект не такий страшний, як його малюють. А повертаючись до змін до Конституції, я вважаю, що політики не повинні їх готувати – це завдання фахівців, науковців. Ми хотіли побудувати нову систему управління державою. І кому, як не людям науки, знати, як це треба робити. Але знову політична доцільність: хто що вторгував, той те одержав. Я вважаю, що в кінцевому варіанті ті зміни в управлінні державою очікуваного ефекту не дадуть. Але для нас добре, що там є гарантії для місцевого самоврядування, що ми обмежили вплив префектів на нього. Єдине, що в проекті є норма про особливості місцевого самоврядування на Донбасі. Ці новації треба оцінювати лише з точки зору – що важливіше. Адже одні політики кричать, що ми підіграємо Росії, а інші – що Європа примушує це робити.  Насправді ми «вляпалися» з цим таємно прийнятим минулого року законом. І я, як громадянин України, вважаю, що цей закон треба скасувати. Але зараз його так просто скасувати не можна, тому що є певні політичні зобов’язання. Проте, якщо прийняти зміни до Конституції, цей закон став би неконституційним. Оскільки в Конституції мова йде «про особливості здійснення місцевого самоврядування», а по закону там ширше коло повноважень: своя прокуратура, своя міліція тощо.

— Чи можна відділити питання про спірні території від самої реформи влади? Навіщо їх взагалі ув’язали з децентралізаційною реформою? Чи не для того, щоб потягнути на дно саму децентралізацію?

— Не думаю. Скоріш за все, вважали: якщо ідея децентралізації сприймається більшістю, то причепити до неї «паровозиком» питання Донбасу — і все пройде. А виявилося, що це питання загальмувало весь «поїзд» – повноцінну децентралізаційну реформу.

— Не можу не спитати про дещо скандальне обрання головою Асоціації міст України мера Києва, а не мера Львова – як цього очікували.

— Воно не зовсім було скандальне. Питання в тому, що Андрій Садовий, при всій повазі до нього, занадто захопився політикою. Той факт, що кандидати від його партії «Самопоміч» у багатьох містах створили серйозну конкуренцію його теперішнім колегам по асоціації, спонукав їх не підтримувати його як кандидата у голови АМУ. Влітку 2014 року, коли мали відбутися збори, Садового підтримували 15 обласних організацій АМУ. Але через певні політичні події (на час зборів готувалися диверсії та провокації) збори було перенесено на літо 2015-го до Одеси. А за цей час рейтинг Садового знизився до його підтримки 8-ма регіональними відділеннями. В Одесі мери вирішили не обирати керівника АМУ, оскільки до місцевих виборів залишалось два місяці. Але, коли вже знову справа дійшла до зборів АМУ в січні 2016-го, то Садового вже підтримувала лише одна організація – Львівська. Через кандидатів-конкурентів від «Самопомочі» на місцевих виборах на нього образилося багато колег. Окрім того, що їм попсували нерви під час кампанії, ще й після виборів обрані депутати від «Самопомочі» пішли в опозицію до теперішніх міських голів у багатьох містах. Тому не дивно, що переважна більшість підтримала кандидатуру Віталія Кличка.

Фото: Костянтин Макульський