Hubs разбирался в создаваемой структуре правоохранительных органов
2015 год прошел под знаком создания новых для Украины органов, призванных предотвратить и пресечь коррупционные преступления, а также иные правонарушения, совершенные представителями власти. В стране уже появились и пытаются начинать работать Национальная полиция, Национальное антикоррупционное бюро (НАБ) и Специализированная антикоррупционная прокуратура (САП). Начато создание Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции (НАВПК), принят Закон «О Государственном бюро расследований» (ГБР).
Кроме того, еще ранее были созданы и действуют совет бизнес-омбудсмена и Государственная регуляторная служба Украины, которые хоть и не являются правоохранительными органами, но также способны выступить в роли защитников представителей бизнеса в разрешении конфликтных ситуаций с представителями власти и органов местного самоуправления.
Понятно, что начатая (пусть пока в большей степени и формально) антикоррупционная кампания отвечает интересам, прежде всего, бизнес-среды. Ведь именно предприниматели являются наиболее уязвимыми (и лакомыми) жертвами обличенных властью коррупционеров. И, наконец, деловой климат в Украине, возможность привлечения инвестиций и выхода на международные рынки напрямую зависят именно от уровня коррупции в стране.
Как разобраться в новой системе, почему и по какому принципу была создана именно такая структура органов, и, самое главное, к кому именно обращаться тем, кто стал свидетелем или жертвой коррупционной деятельности, выясняли журналисты Hubs.
Идеология реформ
Можно выделить три основных причины, по которым в Украине внедряется именно такая схема реформы антикоррупционного законодательства и органов, призванных обеспечить его выполнение.
Во-первых, «старые» структуры, такие как прокуратура, милиция, СБУ слишком дискредитировали себя в предыдущие годы, чтобы всерьез доверить им борьбу с коррупцией. Кроме того, создание новых «незапятнанных» органов было одним из ключевых требований Евросоюза для предоставления Украине безвизового режима и углубления двусторонних отношений во всех сферах.
Во-вторых, в Украине отсутствовал государственный орган, который бы целенаправленно занимался именно профилактикой коррупционных нарушений среди госслужащих. Попытки возложить его функции, к примеру, на Госслужбу (ныне – Нацагентство по вопросам госслужбы) по понятным причинам были обречены на неудачу: чиновники проверяли бы самих себя с заведомо известным результатом.
В-третьих, создание именно нескольких органов в украинских реалиях рассматривалось как естественный предохранитель против монополизации антикоррупционной борьбы одной из политических сил или ветвей власти. По сути, выстроена своеобразная система сдержек и противовесов, в которой существует возможность соблюсти некий баланс интересов.
На практике же все оказалось не настолько радужно. Процесс принятия необходимой законодательной базы и создания новых органов оказался растянут практически на весь 2015 год, омрачен массой скандалов и не завершен и поныне.
Впрочем, медлительность и даже бездеятельность государства по созданию антикоррупционных органов не должна заставлять бизнес-сообщество и гражданское общество опускать руки. Как показывает практика, именно системное давление на политиков и чиновников является едва ли не единственным способом заставить их работать. Но для этого приходится разобраться, о какой же, собственно, структуре антикоррупционных органов идет речь?
Что касается «практической части», то, по большому счету, гражданин, ставший жертвой коррупционного преступления или склоняемый к совершению такового, может и не разбираться в тонкостях уголовно-процессуального законодательства и не знать наизусть, какому из правоохранительных органов подследственно расследование того или иного правонарушения. Принципов, как говорят практикующие юристы, всего два. Во-первых, можно обращаться хоть по телефону 102, хоть по телефону доверия Генеральной прокуратуры, хоть в созданное НАБУ, хоть в СБУ – после того, как обращение будет внесено в Единый реестр досудебных расследований, передача его нужному органу является уже заботой самих правоохранителей. Во-вторых, исключением является тот случай, когда предполагаемый преступник сам является представителем какой-либо правоохранительной структуры. В таком случае, естественно, обращаться следует в «конкурирующий» орган. Тем не менее, знать,
кто и за что отвечает,
все равно небесполезно (см. ниже ИНФОГРАФИКУ).
Для просмотра в полном размере — кликните на фото
Национальное антикоррупционное бюро Украины. Его деятельность регулируется Законом Украины о Национальном антикоррупционном бюро Украины. Сфера ответственности: предупреждение, выявление, прекращение, расследование и раскрытие коррупционных правонарушений, совершенных должностными лицами, занимающими особо ответственное положение (но исключая действующего Президента Украины), в т. ч. руководителей предприятий с долей госсобственности свыше 50%. А также правонарушений, в которых размер предмета преступления (ущерба) превышает 500 минимальных зарплат: в настоящий момент – свыше 690 тыс. грн.
Под особо ответственным положением подразумевается, что возможные правонарушители (полный список – см. в Законе) являются госслужащими, должность которых отнесена к первой или второй категории госслужащих. Здесь и далее возникает небольшая правовая коллизия. Дело в том, что в Украине уже принят новый Закон о государственной службе (о нем Hubs уже писал), согласно которому все госслужащие будут поделены на три категории: «А», «Б» и «В», – но вступит в силу он только с 1 мая 2016-го. А в настоящее время в Украине существует семь категорий госслужащих. Так что в антикоррупционное законодательство должны будут неизбежно внесены правки, которые после мая определят, какая категория относится к чьей подследственности.
Статьи УК, которые отнесены к подследственности НАБУ:
— 191 («Присвоение, растрата имущества или завладение им путем злоупотребления служебным положением»),
— 206-2 («Противоправное завладение имуществом предприятий, учреждений, организаций»),
— 209 («Легализация доходов, полученных преступным путем»),
— 210 («Нецелевое использование бюджетных средств»),
— 211 («Издание нормативных актов, которые ведут к недополучениям или потерям бюджета»),
— 354 («Подкуп работника предприятия, учреждения, организации»),
— 364 («Злоупотребление властью»),
— 368 («Принятие предложения, обещания или получение неправомерной выгоды служебным лицом»),
— 368-2 («Незаконное обогащение»),
-369 («Предложение, обещание или предоставление неправомерной выгоды служебному лицу»),
— 369-2 («Злоупотребление влиянием»),
— 410 («Кража, присвоение, завладение военным имуществом»).
В настоящий момент НАБУ уже начало практическую деятельность. Первое уголовное производство было открыто его сотрудниками 4 декабря 2015 г., первое задержание (судья Северодонецкого суда, обвиняемый в получении взятки) проведено 16 декабря. Тем не менее, процесс укомплектования органа продолжается: к началу января, по словам директора НАБУ Артема Сытника, штат был сформирован приблизительно на 50%.
Правда, есть и повод для тревоги. Сама законодательная база деятельности НАБУ влечет риск коррупционных нарушений сотрудниками этого органа. Так, ст. 16 и п. 1 ч. 1 ст. 17 Закона о НАБУ наделяют Бюро правом на проведение оперативно-розыскной деятельности и заводить оперативно-розыскные дела – для этого достаточно решения начальника соответствующего подразделения Бюро. А в рамках проведения ОРД, как гласит п. 5 ч. 1 ст. 17, НАБУ получает право «получать от банков, депозитарных, финансовых и других учреждений, предприятий и организаций, независимо от их формы собственности информацию об операциях, счетах, вкладах, сделках физических и юридических лиц, которая необходима для выполнения обязанностей Национального бюро. […] Субъекты, которым адресовано такое решение, обязаны безотлагательно, но не более чем на протяжении трех рабочих дней, предоставить соответствующую информацию». Причем для истребования такой информации требуется согласие лишь двух человек: директора Бюро (или его зама) и прокурора (очевидно, представителя САП).
Для получения фактически неограниченного доступа к частной и деловой информации не требуется даже согласие следственного судьи (эта норма была выброшена в начале 2015 г. из первоначального текста закона), соответственно риски для бизнеса от такой законодательной новеллы многократно возрастут: по сути, в Украине поставлено под угрозу само понятие коммерческой тайны и безопасность ведения бизнеса.
Специализированная антикоррупционная прокуратура. Входит в состав Генеральной прокуратуры, деятельность регулируется Законом Украины о прокуратуре. Сами по себе антикоррупционные прокуроры не проводят следственных действий. Их сфера ответственности – надзор за законностью в ходе расследований, которые проводит НАБ, поддержка государственного обвинения в производствах НАБ, представительство интересов государства и граждан в судах, связанных с коррупционными нарушениями.
Проще говоря, обращаться в САП стоит в том случае, если производство по коррупционному нарушению уже было открыто и есть подозрения, что в его ходе были нарушены законные права одной из сторон.
Назар Холодницкий, руководитель САП, был назначен 30 октября 2015 г., в декабре были назначены руководители подразделений САП, в настоящий момент формирование штата продолжается.
Государственное бюро расследований. Закон о его создании пролежал на столе у Петра Порошенко намного дольше отведенного Конституцией срока (с 21 ноября 2015 г. по 14 января 2016 г.) и был подписан президентом на пресс-конференции (в аккурат после якобы критического вопроса журналиста об увольнении Виктора Шокина). Учитывая, что самим законом предусмотрено создание ГБР не позже 1 марта т. г., есть сомнения в том, что к этой дате удастся уложиться. Ведь впереди еще формирование конкурсной комиссии, которой только предстоит определить, кто достоин занять пост директора ГБР и двух его замов. Учитывая, как быстро проводились предыдущие подобные конкурсы, дело может затянуться и на год.
Тем не менее, после начала своей работы ГБР займется:
— раскрытием преступлений, совершенных служебными лицами, которые занимают особо ответственное положение, приравненных к 1-3 категории госслужбы (кроме коррупционных преступлений, которые уже отнесены к сфере деятельности НАБУ),
— раскрытием и расследованием преступлений, совершенных работниками правоохранительных органов, детективами НАБУ, СБУ, прокурорами (в т. ч. САП) – кроме случаев, когда расследование в отношении детективов НАБУ ведется подразделениями внутреннего контроля самого Бюро,
— военных преступлений (кроме связанных с разглашением гостайны).
То есть, в том числе, если читать упомянутый закон и Криминальный процессуальный кодекс (где и расписаны зоны ответственности правоохранителей), – ГБР также займется расследованиями по «коррупционным» статьям чиновников 3-ей категории (условно менеджмент среднего звена в госведомствах, замы губернаторов, главы райдминистраций и др.), наворовавших менее 690 тыс. грн.
Национальное агентство по вопросам предотвращения коррупции. До сих пор не начало свою работу, хотя Закон, предусматривающий его создание, принят еще 14 октября 2014 г. и был введен в силу с 26 апреля 2015 г. Причиной отсрочки стал конфликт в конкурсной комиссии, где представители общественности уличили представителей исполнительной власти в конфликте интересов. На данный момент назначено лишь 3 из 5 членов НАВПК.
На этот орган возложены, в первую очередь, превентивные меры по борьбе с коррупцией. А именно, НАВПК должно:
— вести проверку деклараций всех лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления, проводить мониторинг стиля их жизни,
— осуществлять контроль над выполнением правовых актов по предотвращению и конфликта интересов в деятельности лиц, уполномоченных на выполнение функций государства, местного самоуправления или приравненных к ним,
— осуществлять контроль над законностью расходования средства политическими партиями,
— вести Единый госсрестр, которые совершили коррупционные или связанные с коррупцией правонарушения.
— вести Единый госреестр деклараций лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления.
С последним, как известно, возникли проблемы. Сначала, при принятии госбюджета на 2016-й год, народные депутаты «не заметили внезапно просочившуюся» поправку к акту, которая переносила электронное декларирование доходов чиновников на 1 января 2017 г. А 26 января 2016-го, как сообщал Hubs, семь раз безуспешно пытались включить в повестку дня законопроект об отмене этой нормы.
При этом НАВПК уполномочено принимать от юридических и физических лиц заявления о нарушении Закона Украины «О предотвращении коррупции». То есть в идеале должно стать тем органом, куда неравнодушные граждане и буду передавать («стучать» в хорошем смысле этого слова) информацию о несоответствии «стиля жизни» чиновников их официальным доходам. При этом сами заявители могут либо оставаться анонимными (закон дает им такое право), либо воспользоваться правом на государственную защиту в соответствии с ЗУ «Об обеспечении безопасности лиц, которые принимают участие в уголовном судопроизводстве».
И другие
Национальная полиция Украины в данной системе оставляет за собой расследование всех преступлений, совершенных чиновниками, если они не подпадают в подследственность НАБУ и ГБР. Проще говоря – всех, кто сейчас занимает должность в органах госвласти и местного самоуправления ниже 3 категории и не нанес своим преступлением ущерб свыше 500 минимальных зарплат.
Деятельность Совета бизнес-омбудсмена, равно как и сам бизнес-омбудсмен, пока что регулируются только актами Кабмина. Соответствующий законопроект Министерство экономического развития обещало разработать еще к весне минувшего года, но лишь в январе 2016-го появилась информация о том, что работа над ним закончена. Тем не менее, работу совет начал в мае 2015-го, а сам Альгирдас Шемета был назначен на должность бизнес-омбудсмена еще 10 декабря 2014 г.
Формально возможности Совета бизнес-омбудсмена ограничены лишь выдачей рекомендаций Кабмину по результатам полученных от предпринимателей жалоб и обращений на действия органов госвласти. При этом совет не рассматривает те из них, которые уже рассматриваются в судебном порядке, равно как и жалобы на действия судебной ветви власти.
По состоянию на 15 декабря 2015 г. получено 563 жалобы, из них – 213 отклонено, ведется 177 дел, закрыто – 126, 74 находились в процессе рассмотрения. В масштабах государства – цифры небольшие, но с другой стороны, далеко не все предприниматели (особенно представители малого регионального бизнеса) вообще осведомлены о наличии такого института.
Государственную регуляторную службу также можно отнести к органу, способному защитить бизнес от самоуправства власти и конфликтных ситуаций с ее представителями. Правда, полномочия ГРС хоть и не имеют силовой составляющей, но с точки зрения защиты бизнеса довольно весомы: противодействие установлению дополнительных (в том числе – потенциально коррупционных) регуляторных барьеров в сфере предпринимательства со стороны органов госвласти и местного самоуправления.
Так, одним из последних достижений ГРС, о котором писал Hubs, стало приостановление пунктов совместного приказа МВД и Минздрава, регулирующего порядок проведения медосмотров кандидатов в водители и водителей.
Правда, далеко не все контролирующие госорганы попадают под сферу компетенции ГРС. Фискалы – налоговики и таможенники – по-прежнему само себе государство: их деятельность регламентируется в рамках Налогового кодекса. Да и эффективные барьеры против лишних регулирующих нормативных актов в ГРС только создаются.
