Работа госаппарата может стать более предсказуемой и последовательной
Принятие 10 декабря 2015 г. Верховной Радой Украины Закона «О государственной службе» (законопроект №2490) – событие во многом эпохальное. Попытки реформировать чиновничью касту продолжались в Украине почти 11 лет – и всякий раз наталкивались на мощнейшее противодействие и со стороны самого госаппарата, и со стороны политиков. Судьба отчетной попытки изменить законодательство о госслужбе также висела на волоске: в первом чтении законопроект был принят еще 23 апреля 2015 г., а в целом – только 10 декабря, причем существовал реальный риск, что проект снова будет отложен в долгий ящик.
Экспертное сообщество уже достаточно подробно описало, в чем же заключается суть реформы госслужбы для самих чиновников. О самом событии и основных положениях закона сообщал и Hubs. Но вот о том, что могут принести эти изменения для налогоплательщиков, потребителей госуслуг, в частности, для бизнеса – не сказано почти ничего. Hubs восполняет и этот пробел.
Итак, каких позитивных, негативных и неопределенных последствий стоит ожидать?
Кадровая и административная предсказуемость
Введение института госсекретарей, четкое разделение политических и административных должностей призвано избавить министерства от кадровой чехарды, происходящей всякий раз после смены первого лица ведомства. В среднем срок полномочий министра в Украине составляет около 1,5 лет – и после прихода на должность нового лица начинаются перестановки в аппарате министерства.
Согласно же новому закону министр и его заместители отныне относятся к политическим должностям, их помощники, секретари, советники и референты – к патронатной службе. Собственно госслужащими остаются только сотрудники аппарата министерства, профессиональные чиновники. Теперь отставка отдельного министра или всего правительства не будет затрагивать сам аппарат, так как карьера госсекретаря, его увольнение или назначение не зависят от политических назначений (его назначает и снимает по конкурсу специальная комиссия – об этом см. ниже). В обязанности госсекретаря как руководителя госслужбы в данном конкретном ведомстве как раз и входит обеспечение преемственности, институциональной памяти и кадровой стабильности в министерстве.
Для бизнеса это, безусловно, положительный сигнал. Ситуации, когда необходимые документы месяцами ждут визы, пока в министерствах идет «смена состава», могут отойти в прошлое. Поскольку до сих пор процесс делопроизводства с уходом министра и его патронатной службы традиционно пробуксовывает.
Еще одним позитивным моментом является то, что новым законом установлено: именно госсекретарь представляет министерство как юридическое лицо. Эта норма призвана помочь в судебных спорах бизнеса с органами исполнительной власти: по крайней мере, четко определен ответственный представитель государственной стороны.
Но есть и спорный момент: риск возникновения «двоевластия» в министерствах, перетягивания полномочий между министром и госсекретарем. Поскольку именно на госсекретарях окажется замкнутой вся аппаратная вертикаль министерств, есть вероятность противостояния между высшим политическим руководством ведомств и их кадровым составом, ориентированным и зависимым от госсекретарей (которые, в том числе, «осуществляют планирование карьеры госслужащих», ст. 17 ЗУ о госслужбе).
Напомним, что первая попытка ввести должность госсекретарей в рамках админреформы относится еще к 2001 г. — тогда Леонид Кучма превратил госсекретарей едва ли не в единственное связующее звено между министром и сотрудниками министерства. И тогда конфликт между министрами и госсеками буквально парализовал работу правительства – реформу через два года пришлось свернуть.
Достаточно ли четко нынешний закон разграничивает их права и обязанности – покажет только практика.
Конкурсный отбор на госслужбу
Назначения на госслужбу будут осуществляться исключительно на конкурсной основе (напомним, министр и его замы к госслужащим не относятся и назначаются по другим процедурам). А назначение на вакантные должности госслужбы высшей категории «А» (уровень госсекретарей, их замов, руководители ЦОВ, не являющихся членами Кабмина, глав местных администраций) будет осуществляться Комиссией по вопросам высшего корпуса госслужбы – в ее состав, кроме представителей всех ветвей власти (6 членов), также войдут представители органов всеукраинских объединений организаций работодателей и профсоюзов (2 члена), а также четыре представителя общественности (общественные объединения, экспертные и научные сообщества). То есть представители деловых кругов могут быть представленными в Комиссии и получат возможность влиять на кадровый состав высшего эшелона госслужбы – причем не только на назначения, но и на понижения в должности.
Легитимизация смены бизнес-карьеры на карьеру чиновника
Позитивный для бизнеса момент: Закон четко определяет требования к претендентам на должности госслужащих всех категорий. Отсутствие опыта работы в госструктурах не является препятствием для поступления на госслужбу даже высшей категории «А». Опыт работы на руководящих должностях в бизнес-секторе учитывается и приравнивается к опыту работы в соответствующей сфере госслужбы.
Снижение коррупционных рисков
Предотвращение коррупции, конфликта интересов, запрет на совместную работу родственников, «люстрационные» проверки, упомянутые в Законе, в принципе не содержат ничего нового по сравнению с уже принятым антикоррупционным законодательством и выписаны согласно требованиям Еврокомиссии. В данном случае решающим фактором остается общее состояние борьбы с коррупцией в Украине и мер по ее преодолению. Сам по себе закон ситуацию не исправит.
Кроме того, предусмотренный законом уровень оплаты труда госслужащих (от 2 750 до 12 290 грн.) все равно остается неконкурентным относительно частного сектора, что оставляет либо значительные коррупционные риски, либо ограничивает интерес топ-менеджеров из бизнес-среды к чиновничьей деятельности. Возможность доплаты за счет средств программ ЕС, международных организаций и других стран в законе допускается, но четкого механизма их осуществления (как и гарантий получения соответствующих средств) пока нет.
Ответственность чиновника
Законом устанавливается материальная ответственность госслужащих за действия или бездействие, которые привели к моральному или материальному ущербу физических и юридических лиц (что особенно важно: на налоговых милиционеров действие закона о госслужбе не распространяется). При этом сам ущерб пострадавшей стороне возмещает непосредственно государство, а чиновник уже отвечает перед государством в порядке регресса. Теоретически данная норма призвана повысить личную ответственность госслужащих, но на практике ее применение упирается в крайне низкую эффективность работы украинской судебной системы в целом. Момент, скорее, пока декларативный.
Деполитизация госслужбы
Чиновники высшей категории «А» (уровень госсекретарей, их замов, руководители ЦОВ, не являющихся членами Кабмина, глав местных администраций) не имеют права быть членами политических партий. Чиновники категорий «Б» и «В» не имеют права занимать руководящие должности в партиях.
Момент для бизнеса, скорее, формально-декларативный. Фактор политических симпатий и антипатий госслужащих так или иначе останется и будет оказывать влияние на взаимоотношения власти с предпринимателями, поддерживающими ту или иную политическую силу.
Фактор неопределенности
Если президент подпишет данный закон без замечаний, он вступит в силу со второго полугодия 2016 года. Но здесь возникает следующая проблема: принятие данного закона требует срочной разработки и утверждения свыше двух десятков подзаконных актов, без которых закон просто не будет работать (по мнению Дениса Бродского, эксперта «Реанимационного пакета реформ», одного из разработчиков закона, речь идет о 26-28 актах). Вопрос в том, будут ли они своевременно приняты, и какого качества будут эти документы?
Так что в целом принятие нового закона о госслужбе – лишь сигнал для бизнес-среды о готовности госаппарата к реформированию. А о реальных сдвигах говорить пока слишком рано.
Тем более, что налогоплательщики и потребители госуслуг по-прежнему остаются фактически отстраненными от процесса оценивания результатов деятельности госслужащих. И несмотря на то, что еще коалиционным соглашением было предусмотрено введение четких критериев оценивания качества работы чиновников, в принятой версии закона все это оставлено на откуп самим же чиновникам и их непосредственным руководителям – да и сам порядок оценивания еще только предстоит разработать Кабинету Министров.
