Комиссия должна перейти от распределения ресурсов к регулированию рынка
Украинская энергетика сегодня оказалась затиснутой между необходимостью реформирования отрасли, без которого просто невозможно само ее дальнейшее существование, и грузом старых схем и долгов, которые делают невозможным дальнейшее существование украинской энергетики.
В прошлом году был принят новый Закон «О рынке природного газа». В этом году, уже до конца мая, в топливно-энергетическом комитете ВР обещают, что до конца мая текущего года парламент примет новый закон «О рынке электрической энергии» и о «О Национальной комиссии, которая осуществляет государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг» (об НКРЭКУ).
Как показал опыт внедрения новой модели газового рынка, принятие нового закона не решает все проблемы функционирования отрасли. Несмотря на декларацию о свободном и конкурентном рынке газа, в Украине по-прежнему актуальна проблема монополии НАК «Нафтогаз Украины», что полностью подтвердили участники тематического «круглого стола», который Hubs проводил в январе текущего года. С тех пор до конца еще не решено ни одной актуальной проблемы, которые мешают развитию конкуренции в газовой сфере.
Участники очередного круглого стола «Как обеспечить независимость НКРЭКУ для эффективной работы новой модели энергорынка?» очертили круг проблем, которые сегодня возникают на энергетическом рынке в процессе деятельности НКРЭ, а также назвали способствующие этому причины.
Способы решения имеющихся задач состоят в том, чтобы изменить сам принцип работы нового регулятора энергетического рынка, а не просто принять закон, который бы придал НКРЭКУ новый государственный статус.
Долги — как прямой результат деятельности НКРЭ
На рынке электроэнергии и газа сегодня сложилась катастрофическая ситуация с задолженностью потребителей по оплате электроэнергии и природного газа, а также с внутренними долгами между участниками рынка.
По данным Минэнерго, на 1 апреля 2016 года задолженность потребителей по расчетам за природный газ составила 42,4 млрд грн. При этом уровень расчетов стремительно падает. Если в ноябре 2015 года, например, население рассчитывалось на уровне 73,7%, то сейчас за газ платят лишь 54% потребителей. Традиционно наименее добросовестные плательщики теплокоммунэнерго в ноябре 2015-го рассчитывались на уровне 71%, а сейчас – лишь 62,7%.
С электроэнергией ситуация не лучше. Как рассказала замдиректора департамента экономики и финансов Минэнергоугля Софья Угрюмова, по состоянию на 1.03.2016 года общий долг потребителей за электроэнергию составляет 26,3 млрд грн. Наибольшая задолженность у угольных шахт – 9,7 млрд грн, водоканалов – 4,8 млрд грн, населения (в том числе за счет невыплат по льготам и субсидиям) – 4,2 млрд грн, и ЖКХ – 1,8 млрд грн. При этом около 2,9 млрд грн долгов за все года с начала деятельности энергорынка накопили потребители, которые в настоящее время находятся на неконтролируемых территориях в Донецкой и Луганской областях. Именно там расположены самые крупные неплательщики – государственные шахты и водоканалы.
Замдиректора департамента экономики и финансов Минэнергоугля Софья Угрюмова
Как считает глава департамента по регуляторной политике «ДТЭК Энерго» Ирина Протопопова, если уже прямо сейчас не найти способ организовать своевременные текущие расчеты потребителей, то через полгода они будут должны более 30 млрд гривен.
Глава департамента по регуляторной политике «ДТЭК Энерго» Ирина Протопопова
Проблема взаиморасчетов и долгов, которые сейчас накопились на энрегорынке, это ни что иное, как результат прежней системы его регулирования, которое проводила НКРЭ.
И если в случае с газом у Нацкомисии, устанавливающей тарифы для услуг внутри рынка, есть возможность кивнуть на правительство, которое единолично устанавливает тариф на газ для населения, то с электроэнергией так не выйдет: здесь все тарифы устанавливаются именно НКРЭ.
Как уже писал Hubs, недавно в НКРЭКУ объявили о том, что это ведомство выступит инициатором специального законопроекта, в котором должны быть прописаны механизмы и графики погашения существующей задолженности на рынке электроэнергии. По подсчетам инициативной группы, которую возглавляет Ирина Протопопова, суммарный долг поставщиков электроэнергии (облэнерго) перед оптовым продавцом электроэнергии ГП «Энергорынок» сегодня составляет 27,7 млрд грн, а сам «Энрегорынок» должен генерации еще больше – 28,5 млрд грн.
При этом из общей суммы задолженности потребителей перед облэнерго (26,3 млрд грн) 12,4 млрд грн составляет безнадежная задолженность, которую уже нельзя вернуть (старые долги с истекшим сроком исковой давности, долги юридических лиц, которые на сегодня ликвидированы, в том числе и с неконтролируемых территорий – ред.).
До середины мая НКРЭКУ собирает предложения участников рынка по концепции механизмов ликвидации задолженности, а в конце мая должен быть готов и сам законопроект, который потом будет передан в правительство.
Но, например, как считает президент Киевского института энергетических исследований Александр Нарбут, предложенные под эгидой НКРЄКУ схемы ликвидации задолженности невозможны, поскольку они создают значительную нагрузку на госбюджет и потребителей.
Президент Киевского института энергетических исследований Александр Нарбут
Однако даже если этот законопроект пройдет все согласования в Минэкономике, Минфине, правительстве и будет принят, а механизмы ликвидации задолженности начнут работать, — где гарантия того, что на рынке не появятся новые долги?
А вот что делать с долгами потребителей за газ, — пока что мало кто говорит. В течение последних 6-7 месяцев НАК «Нафтогаз Украины» уже успел прекратить поставки технического газа операторам газораспределительных сетей (облгазам), уровень расчетов за газ упал у всех потребителей, как уже было сказано. С повышением тарифов для населения ситуация может еще больше усугубиться. Поэтому, как считает Александр Нарбут, и на газовом рынке крайне необходимы кардинальные меры для всеобщего погашения долгов, среди которых должны быть меры для недопущения перекрестного субсидирования, устранения монопольного доминирования отдельных компаний, а также создание условий, при которых на рынке будут работать лишь те компании, которые в состоянии конкурировать с другими участниками.
Таким образом становится ясным, что НКРЭКУ должна в корне изменить принципы регулирования энергорынка, чтобы он уже в ближайшем будущем не утонул в долговой яме. И поиск источников погашения уже существующей задолженности — лишь часть сложной проблемы. Кроме этого, необходимо создать условия, при которых бы потребители имели возможность вовремя и в полном объеме рассчитываться за потребленные энергоносители, а монополисты, работающие на энергорынке, не злоупотребляли своими возможностями, выкачивая из потребителей последние деньги.
Причины неэффективности регулирования
Как считает вице-президент Всеукраинской энергетической ассамблеи Юрий Саква, главный недостаток нынешней концепции работы НКРЭКУ кроется в той роли, которую комиссия сегодня выполняет на рынке. «Какую роль сегодня играют Минэнерго и сама НКРЭКУ на энергетическом рынке? Дело в том, что если сейчас любого из нас посадить в Комиссию, то без привязки к какому-либо министерству мы будем работать так же, как и нынешние ее члены (которых критикуют – ред.) Это из-за того, что и Минэнерго, и НКРЭКУ сегодня, по сути, не внедряют и создают политику на энергорынке, а лишь распределяют средства, тарифы, нормативы перерасчетов и так далее, — сказал Саква. – А если они распределяют все это, то следовательно, имеют власть, тем более, что не несут за это никакой ответственности. Коллективная безответственность дает неоспоримые преимущества».
Вице-президент Всеукраинской энергетической ассамблеи Юрий Саква
Сегодня ситуация такова, что НАКРЭКУ, внешне соблюдая беспристрастность, может раздавать преференции отдельным компаниям или целым группам участников рынка, а может лишить всякого влияния крупнейшего монополиста, и равно сделать сильным монополистом небольшое предприятие. Все это возможно при том, что в Украине сегодня нет единой стратегии энергетической отрасли. Hubs уже сообщал о том, что из двух вариантов, разработанных разными ведомствами, правительство так и не приняло ни одного варианта.
Как отметил вице-президент «Энергетической ассоциации Украины», бывший член НКРЭ Александр Рогозин, у отечественного регулятора и других органов власти, курирующих энергетику, до сих пор нет опыта эффективного обеспечения текущих расчетов на рынке без использования каких-то схем. Поэтому сейчас регулятору крайне важно наработать новые подходы в этом отношении. «В будущем рынке такие расчеты (текущие – ред.) будут усложняться. Поэтому надо принципиально решать проблему неплатежей. Это хорошо, что НКРЭКУ становило, например, экономически обоснованный тариф на водоснабжение, также предлагается ввести спецсчета для водоканалов для оплаты электроэнергии. Но такие меры не решают проблему неплатежей за электроэнергию водоканалов, поскольку на этих предприятиях накопилось много других проблем, которые обуславливают их значительные неплатежи», — сказал Рогозин. По мнению эксперта проблему неплатежей могут решить только реформы рынков (угля, услуг ЖКХ и т.д.).
Путь к независимости
Кроме того, что Украине необходима утвержденная стратегия развития энергорынка, для эффективной работы необходимо обеспечить одновременно независимость самой комиссии, а также обязательную ответственность ее членов. Обе эти задачи сейчас пытаются решить народные депутаты в рамках законопроекта о «О Национальной комиссии, которая осуществляет государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг».
Как отметил глава ассоциации «Газовые трейдеры Украины» Андрей Мизовец, по логике законопроекта НКРЭКУдолжна стать центральным органом исполнительной власти. «Исходя из этого статус регулятора должен определяться Законом «О центральных органах исполнительной власти», тем более, что членам комиссии предоставляется статус госслужащих. Но, став центральным органом исполнительной власти, НКРЭКУ попадет в прямую зависимость от Кабмина, и, соответственно, теряет всякую независимость в своей деятельности. Это нивелирует смысл принятия закона», — считает Мизовец.
Андрей Мизовец, президент Ассоциации «Газовые трейдеры Украины»: «Размер страхового запаса газа для трейдеров чрезмерно завышен»
Однако, как отмечают эксперты, для этого необходимо вносить изменения в конституцию Украины, а сейчас это невозможно по политическим причинам. Вместе с тем, как отметил Александр Рогозин, чтобы избежать ситуации, когда регулятор вынужден подчиняться воле Кабмина или любого другого вышестоящего органа власти, в законопроекте предусмотрен прямой запрет на то, чтобы он выполнял чьи-либо распоряжения.
Практика показывает, что украинские политики и чиновники, как правило, не упускают возможности воспользоваться неопределенностями или разночтениями в законе, чтобы повлиять на кого-либо в нужный момент. Поэтому, достаточно ли будет просто запрета на выполнение распоряжений, может показать только практика применения закона.
Еще одной деталью, обеспечивающей независимость нового регулятора, эксперты называют оговоренное в законопроекте отсутствие необходимости согласовывать и регистрировать где-либо регуляторные акты, которые он выпускает. Как отметил глава ассоциации «Недропользователи Украины» Роман Сторожев, законопроект позволяет регулятору не регистрировать в Минюсте свои решения. С одной стороны, это должно обеспечить полную свободу и независимость членов НКРЭ в принятии решений, но с другой может вызвать сомнения в легитимности издаваемых ею актов. Поэтому, как считает Александр Рогозин, в тексте законопроекта можно было бы оставить необходимость регистрации актов НКРЭ, но оговорить, что Минюст обязан их регистрировать даже в том случае, когда члены комиссии не учитывают его замечания. «Хотя, исходя из практики, замечания Минюста носят в большинстве случаев конструктивный характер», — сказал Рогозин.
Глава ассоциации «Недропользователи Украины» Роман Сторожев
Также Роман Сторожев затронул вопрос ответственности будущих членов НКРЭКП. Сегодня, по словам эксперта, она не проглядывается четко, потому остается размытой. Теоретически члены НКРЭКП несут ответственность наравне с другими согласно административному и уголовному кодексам. Однако на практике еще ни разу не было случая, чтобы кого-либо из членов НКРЭКП привлекли к уголовной или хотя бы административной ответственности за принятие решений, которые навредили участникам рынка. Поэтому Сторожев считает, что в новом законе о регуляторе энергорынка должен быть прописан четкий механизм, согласно которому членов комиссии можно будет привлечь к ответственности.
Одним из примеров такого механизма может служить судебная система, где судья, участвующий в принятии коллегиального решения, в случае несогласия с большинством судей обязан оставить в деле в письменном виде свое «особое мнение», чтобы в последствии, если принятое судейской коллегией решение окажется неправосудным, можно было бы установить, что происходило, и кто несет ответственность за нарушение закона. В противном же случае ответственность за принятие решения несут все судьи одинаково, и их деятельность может стать предметом рассмотрения Высшего совета судей, который вправе лишить провинившегося права в течение нескольких лет работать судьей. Однако, по признанию участников «круглого стола», до сих пор о необходимости прописать подобные механизмы были лишь разговоры, но никто так ничего и не предложил.
Между тем необходимость таких предложений видится как нельзя более актуальной. Ведь как отметил Александр Рогозин, решения, которые принимает НКРЭ, подчас очень сложные и из-за этого не могут приниматься кем-то единолично. Поэтому принцип коллегиальности здесь необходим, что подтверждается и европейским опытом.
И наконец, как отметила Оксана Ганцева, директор компании «ПІК Энерджи Консалтинг», в ст.17 законопроекта, где прописаны функции НКРЭ, есть весьма неоднозначные формулировки, которые могут нивелировать роль регулятора при разработке важных регуляторных актов. Например, в п.3 там указано, что НКРЭ разрабатывает и утверждает регуляторные акты, в частности, кодексы сетей, подготовленные операторами рынка. Эксперт указывает, что операторы сетей могут трактовать эту норму так, будто бы регулятор не вправе разрабатывать самостоятельно сетевые кодексы, а обязан лишь утвердить документ, разработанный ними.
Оксана Ганцева, директор компании «ПІК Энерджи Консалтинг»
«Это слишком сужает функции регулятора с точки зрения регулирования рынка, а также блокируется возможность обсуждения кодексов сетей участниками рыка. Поэтому формулировку стоит изменить, указав, что кодекс разрабатывает именно регулятор. В законопроекте необходимо прямо указать, что кодексы разрабатывает именно регулятор с участием операторов сетей», — сказала Ганцева.
Александр Нарбут подчеркнул важность этой проблемы. «На рынке уже есть прецеденты, когда определенные участники, разрабатывая тот или иной подзаконный акт, успевали увидеть в рассматриваемой модели те или иные преимущества именно для своего сектора. Поэтому наиболее правильной будет формулировка, при которой акт готовится регулятором при участии операторов рынка, которые непосредственно отвечают за функционирование определенного сегмента. Регулятор здесь может сбалансировать интересы всех участников рынка, которые могут быть отстранены, если реализуется нынешняя модель (законопроекта)», — сказал он.
