А.Гончарук: около 35% законодательных актов являются либо неактуальными, либо незаконными

«Офис эффективного регулирования» (BRDO) сделал предварительный анализ нормативно-правовых актов, которые регулируют правоотношения в сельском хозяйстве, транспорте, энергетике, строительстве, контроле и надзоре. Согласно полученным данным, около 35% законодательных актов являются либо неактуальными, либо незаконными. К неактуальным относятся в том числе советские документы, которые продолжают действовать. Например, «внедряя в жизнь ленинские идеи строительства коммунистического общества …» — это цитата из действующего Жилищного Кодекса Украины. К незаконным – действующие подзаконные акты, но при этом законы, которые обуславливают эти подзаконные акты, утратили силу.

О подсчетах, результатах реформ и многом другом Hubs решил расспросить Алексея Гончарука, руководителя «Офиса эффективного регулирования».

О законодательстве

— Вы анализировали регуляторное поле в сельском хозяйстве, транспорте, энергетике, строительстве и контроле. Почему выбрали именно эти сегменты? Почему, например, не здравоохранение?

— Непосредственно я участия в выборе не принимал. Это была прерогатива команды экс-министра экономики и торговли Айвараса Абромавичуса, который инициировал создание «Офиса эффективного регулирования». Но я считаю, что выбор сделан правильный. Поскольку сельское хозяйство, транспорт, энергетика и строительство имеют огромное значение для малого и среднего бизнеса.

— Вы верите в то, что малый и средний бизнес спасет нашу экономику?

— Бизнес не должен спасать экономику – он должен создавать рабочие места и зарабатывать деньги. Государство должно просто создать для него комфортные условия для работы: стабильные и справедливые правила, конкурентный доступ к общим ресурсам (в том числе к информации и финансам), защиту собственности.

Акцент на малый и средний бизнес мы делаем не потому, что он должен стать двигателем экономики, а потому, что он более уязвим в отношениях с государством. Крупный бизнес может содержать юридические отделы, нанимать дорогих консультантов и лоббистов для защиты своих интересов. Об интересах малого и среднего бизнеса при создании правил позаботимся мы.

Двигателем развития экономики, как правило, выступает крупный капитал. Он более мобилен. Он генерирует инновации, инвестирует в долгосрочные проекты. Но сильный малый и средний бизнес создает необходимый климат для развития крупного, формирует средний класс — основу построения цивилизованного общества. А это, в свою очередь, залог более зрелых и качественных политических решений.

— Вернемся к результатам вашей оценки законодательства. По вашим подсчетам, примерно 35% документов являются неэффективными. Прокомментируйте это.

— Если коротко, то в регулировании бизнеса — бардак. По результатам нашей предварительной оценки, более 30% подзаконных актов надо просто удалять из регуляторного поля как незаконные. Осенью приступим к пересмотру регулирования вместе с профильными министерствами – будут более точные цифры и оценки. У регуляторов на этот счет всегда свое мнение.

Об оценке эффективности регулирования вообще молчу – оценить его сейчас в 95% просто не представляется возможным. Это при том, что принятие каждого регуляторного акта сопровождается написанием десятков бумажек, которые по идее должны бы объяснять бизнесу и обществу, с какой целью они принимаются. За эту работу, а это тысячи часов работы госслужащих, платит бизнес, а толку от этого для бизнеса – никакого.

Причина в запредельно низком качестве подготовки и анализа экономического влияния регулирования – они давно превратились в формальность. В ритуал, традицию. Продолжать в том же духе мы, как государство, не имеем права. Осенью BRDO вместе с Министерством экономики и Государственной регуляторной службой постарается вернуть в этот процесс осознанность и системность. Все необходимое у нас для этого есть.

— А как определить, что надо регулировать, а что — нет?

— Это политическое решение. Здесь нет правильного или неправильного решения. Потому что политика — это интересы. Вот, например, риелторская деятельность. Или регулирование медиации. Однозначного ответа на вопрос о необходимости регулирования этих сфер нет. Кто-то считает регулирование необходимым, а другие могут не видеть в этом смысла.

Но в любом случае решение должно быть осознанным. Очень четко должно быть понятно, чего мы хотим добиться в конце концов, чтобы через время можно было оценить результативность решения.

— Например, взымать налоги с риэлтерской деятельности.

— Да. Это может быть целью. Сейчас в этой сфере налоги действительно большинство не платят, но решит ли эту проблему введение нового регулирования? Может, проще отремонтировать или усовершенствовать существующие инструменты? Сейчас ведь все сделки с недвижимостью (в том числе и договора аренды) должны регистрироваться. Вот и взимали бы все необходимые налоги при их совершении. Хотя, понятно, что у любой модели есть свои преимущества и недостатки.

— Что делать с неактуальными и незаконными документами?

— Мусор надо выбрасывать. Правда, есть вещи, которые просто выбрасывать нельзя. К любому решению, которое будет иметь последствия, нужно подходить с умом. Смотреть на последствия, прогнозировать их. При условии работы в формате бизнес-регулятор-эксперты — это вполне выполнимая задача.

— Какие документы, на ваш взгляд, нужно удалять?

— Прежде всего, нужно удалять абсолютно все лишнее. Государство должно регулировать только те отношения, которые являются по-настоящему важными. Что требует регулирования, а что нет – определяет законодательный орган – Верховная Рада Украины. Принимая закон, законодатель четко в нем должен описать, какие подзаконные акты должны приниматься в его исполнение и зачем. Практику принятия нормативных документов, прямо не предусмотренных законами, нужно прекращать. Иначе бардак: каждый орган принимает правила под себя, а потом все эти бесчисленные положения, регламенты, инструкции, процедуры бизнес должен выполнять. Так быть не должно.

Вот, например, нет закона, который запрещает нам с вами хранить оружие дома в целях защиты. Это запрещает ведомственный приказ министерства внутренних дел. С чего они решили, что они могут самостоятельно это запрещать? Если в министерстве хотят, чтобы существовало такое ограничение, то пусть докажут это парламенту.

— А «понятное» законодательство во многих странах существует?

— Каждая страна имеет свои традиции и архитектуру нормативного поля. Например, конституции США и Великобритании отличаются. В Великобритании ее попросту нет. Великобритания хуже, чем США? Не хуже, и не лучше. Как правильно? Ставить вопрос, как должны выглядеть бумажки, бессмысленно. Но если это — подзаконный документ, то он должен быть под законом. Такой подход не бесспорный, но он делает законодательство понятнее.

О реформах и реформаторах

— Как оцениваете ход реформ?

— Сделано много важного и полезного, но не сделано главное. Между бизнесом и государством до сих пор нет доверия. Отношения все еще основаны на страхе. Бизнес боится наездов, проверок, санкций, государство опасается, что бизнес будет злоупотреблять свободой и не будет платить налоги. В таких отношениях роста и созидания быть не может. Нужны новые стандарты общения. Риторика «они лоббисты и мошенники»/«они бюрократы и коррупционеры» должна уйти в прошлое. Нужно договариваться о правилах.

По-прежнему почти каждый орган государственной власти в стране имеет свои собственные процедуры.

По-прежнему хаотически применяются инструменты регулирования: в одном случае лицензия применяется для ограничения доступа на рынок, во втором – как способ ограничения для природной монополии, а в третьем – вообще как санкция. Задачи несопоставимые. Это все равно, что одним столовым прибором есть борщ, штопать носок и копать грядку. И таких примеров — сотни.

Государство по-прежнему тяготеет к тотальному контролю. Контроль и надзор по-прежнему синонимы, хотя по сути – совершенно разные вещи. За те сферы, где государство заявляет контроль, оно должно отвечать. А сейчас как? Например, государство выдает лицензии застройщикам и таким образом вроде бы контролирует рынок. Когда случается проблема, люди приходят к государству за помощью и компенсацией ущерба, а оно «умывает руки». Такая иллюзия контроля только вредит и дискредитирует государство.

Система санкций для бизнеса по-прежнему не упорядочена, многое в ней не названо своими именами. Сегодня, например, приостановление лицензии фактически не признается административной санкцией, хотя по сути именно ею и является. А это значит, что необходимых гарантий защиты своих прав бизнес не имеет.

По-прежнему бизнес не чувствует стабильных, понятных правил. Нужно привыкать к тому, что принимать правила с «сегодня на завтра» недопустимо. Даже если кажется, что изменения очень правильные. Усовершенствования требует и процедура принятия решений в стране. Достичь успеха, если все вокруг реформируют что-то свое, невозможно – должен быть центр принятия решений и координации действий. Если мы говорим об экономике, то это, очевидно, Кабинет министров Украины.

— В одном из интервью вы сказали, что 90% законопроектов – это инициатива Верховной Рады, 7% – Кабмина, 3%– Нацбанка, президента. При этом от бизнеса можно услышать, что в министерствах оторваны от отрасли, не знают, чем живет бизнес.

— А депутаты очень близки к отраслям? Как же они, в таком случае, сформировали такой «далекий от отраслей» Кабмин? Нужно усвоить одну прописную истину: решение принимает тот, кто несет ответственность.

Украина – парламентско-президентская республика. Это не декларативный лозунг, а модель принятия решений, которая предполагает следующую логику: народ выбрал народных депутатов, депутаты договорились о некоем курсе движения и сформировали коалицию, потом коалиция сформировала правительство, в которое вошли профессионалы. Лучшие из них — министры — возглавили большие команды (министерства), получили ресурсы в управление и их задача — добиться результатов, которые перед ними поставила коалиция.

90% процентов депутатских законопроектов в парламенте четко показывает нам, что система работает не правильно. Сейчас депутаты сами себе реформаторы и наперегонки регистрируют законопроекты, забывая, что для этого за деньги налогоплательщиков уже наняли правительство. Возникает вопрос: если вы не доверяете правительству, то зачем за них голосовали? Если у депутатов есть инициативы и они выбрали правительство, то должны идти со своими инициативами в правительство. Иначе правительство оказывается заложником ситуации, когда решений не принимает, а ответственность несет. Поэтому в существующих условиях у премьер-министра нет возможности быть полноценным лидером реформ, а должна быть.

— А у руководства страны вообще есть виденье, куда движется страна? Есть стратегия, задачи?

— Есть предложенная президентом Стратегия-2020, план действий правительства. Еще пару десятков отраслевых стратегий и программ развития. Глубокого, системного анализа я не делал, а потому воздержусь от поверхностной оценки их качества. Но точно знаю, что все подобные документы за последние 15 лет носят скорее декларативный, символический характер. Государственные служащие, как правило, не воспринимают их как серьезный рабочий документ, исполнению которого должна быть подчинена работа государства. Вот поэтому практически и нет в таких документах конкретных цифр, расчетов и измеримых целей. Это тоже, кстати, огромная проблема и над ее решением надо серьезно работать.

Государство вообще должно отвыкать от абстрактных формулировок. Меньше букв – больше смыслов. Нужно учиться осознавать свои интересы, ставить правильные цели, определять проблемы. Все это измерять и описывать. Тогда и планирование будет на порядок качественнее и эффективное регулирование станет возможным.

О регулировании

— Что такое «эффективное регулирование»?

— Better regulation (эффективное регулирование) – это принцип построения системы создания правил в Европе, который основан на осознанности и измеримости. В Европе, если ты решил создать новое правило для бизнеса, то должен не только объяснить обществу, с какой целью предлагается его ввести, но и просчитать экономические последствия. В Украине полностью внедрить такой подход сразу не получится – нет данных, аналитических ресурсов, традиций цивилизованного согласования интересов между группами влияния и необходимых институций. Поэтому мы будем внедрять этот подход постепенно, попутно создавая для него необходимую инфраструктуру.

Сейчас многим кажется, что альтернативы политике быстрых побед и дерегуляции нет. Однако при более внимательном изучении ситуации становится понятно, что постоянное латание дыр не приводит к качественным системным изменениям. Ну вот, например, отменим мы еще 50% лицензий? А они возьмут и опять (как это уже неоднократно случалось) превратятся в разрешения, согласования, сертификаты или аттестаты. И что дальше? Какой эффект для экономики? Кто-то понимает, к чему реально это приведет? Это бестолковый подход, который заключается в том, чтобы бороться с формой, а не с сутью проблемы. Подобные «танцы с бубном» надо заканчивать. К формированию экономической политики нужен ответственный, серьезный подход. Хватит кататься на автомобиле без панели приборов – давайте по мере сил ее создавать! Как минимум «спидометр» и «датчик топлива» нам точно не помешают. При должной политической воле это можно сделать достаточно быстро.

В среднесрочной перспективе это, кстати, приведет к позитивной селекции среди госслужащих. Успешными будут те, кто научится работать с измеримыми величинами и принимать аргументированные решения, а не мастера потакания начальству и ветераны коллективной безответственности. Хотя, конечно, для позитивной селекции этого не достаточно. Совершенно необходимо решать вопрос нормальной мотивации госслужащих – прежде всего, финансовой. Иначе качественной работы в госорганах не будет.

В общем, в современном мире нельзя сесть за шахматную доску, не просчитывать хотя бы на пару ходов вперед, ходить, как сердце подсказывает, и всерьез рассчитывать на победу. Так не побеждают.

— У меня ощущение, что нужно все разрушить и построить заново.

— Это не так. Нужно выстраивать параллельную, правильную систему, а потом просто постепенно в нее перейти. Это очень сложная, но вполне выполнимая задача. У нас достаточно знаний и ресурсов для того, чтобы это сделать. Если будет политическая воля, то ощутимые результаты вы сможете увидеть уже до конца года.