А в регионах не понимают, почему они должны сотрудничать с недропользователями
Hubs не раз поднимал вопрос об эффективности механизма выдачи лицензий на пользование недрами в Украине. Поскольку для страны сейчас крайне важно как можно больше и быстрее уменьшись энергетическую зависимость от импортных энергоносителей, вопрос наращивания собственной добычи углеводородов стоит особенно остро.
До сих пор никто не посягал на право службы Госгеонедр, которая находится в подчинении Минэкологии, выдавать спецразрешения на пользования недрами. Сегодня же обстоятельства сложились так, что эти полномочия стали стратегически важной функцией в контексте снижения энергетической зависимости государства, поскольку геологическая разведка, которая до сих пор велась в стране очень вяло, является основным двигателем для наращивания добычи и необходимым условием для прихода инвестиций.
Более того, право приостанавливать действия лицензий теперь используют и как оружие в борьбе за ресурсы между государством и олигархами. Яркий пример – приостановка действия спецразрешений на три месторождения, на которых работает полугосударственное ПАО «Укрнафта». Когда добыча практически прекратилась из-за приостановки действия спецразрешений, разгорелся громкий скандал, который имел в том числе и негативные социальные последствия, поскольку с этих месторождений газ поставлялся в несколько населенных пунктов.
Поэтому не удивительно, что сегодня во власти идет борьба за право выдавать лицензии. Hubs уже рассказывал о том, что Минэнрего хочет отобрать у Госгеонедр функции по выдаче спецразрешений на углеводородные площади и месторождения. В министерстве считают, что Госгеонедр не может эффективно выполнять эту функцию. В Госгеонедр, напротив, считают, что Минэнерго не сможет наладить эффективную выдачу лицензий, поскольку банально не имеет для этого ресурсов и опыта, а все их намерения не что иное, как чья-то блажь.
Пытаясь разобраться в этом вопросе как можно глубже, Hubs расспросил у вр.и.о. председателя Государственной службы геологии и недр Украины Николая Бояркина о том, как именно его ведомство видит существующую проблему и пути ее возможного решения.
Также в ближайшее время читайте на Hubs интервью представителей Минэнерго по данному вопросу.
О проблемах с местными советами
— В прошлом году в восьми областях не было согласовано ни единого спецразрешения на пользование недрами. И эта ситуация — не особый случай, так происходит очень часто. В чем вы видите причины происходящего?
— Да, это действительно так. Добавлю, что в остальных областях за год согласовали всего по 2-3 площади. К сожалению, для Украины это — не редкость. У нас по 2-3 года не согласовывают документы, бывает, даже не выносят на голосование. Местные власти говорят, что не могут договориться с недропользователями о компенсации за их согласие, о ремонте дорог школ и тому подобном.
Кроме того, есть проблема с тем, что местные «князьки» не хотят, чтобы в регион пришел «чужой». Мол, у нас «свои» есть. Но, может, придет другой человек и он больше сделает для региона?!
И, конечно же, несогласованность земельных вопросов, боязнь взять ответственность за решение на себя.
— Как вы собираетесь решать эту проблему? На пресс-конференции, где вы рассказывали о последних изменениях в порядок получения лицензий на недропользования (Постановление КМУ №615 о порядке предоставления спецразрешений), речь шла только о том, чтобы дать облсоветам больше времени на согласование документов. Но не было сказано ни слова о том, что надо инициировать, например, распределение прибыли от рентной платы в пользу местных бюджетов.
— Мы поддерживаем идею о распределении налогов на места. Но вы понимаете, что эту проблему нельзя решить постановлением правительства. Надо учитывать, что здесь есть проблема, к которой очень чувствителен Минфин: отток налогов из госбюджета.
Я считаю, что доход от ренты должен получать не только госбюджет, но и области. Надеюсь, что в рамках децентрализации внесут изменения в Налоговый кодекс, в том числе и касательно распределения части рентной платы на места. Планируется, что 15% пойдет на область, 5% — в сельские бюджеты и 5% — в районные, остальное — в госбюджет.
Хотя некоторые облсоветы уже сейчас находят способы вместо ренты постоянно получать деньги от недропользователей, работающих на их территории.
— Как это происходит?
— Они регистрируют счета социальной направленности. Когда компания заходит в область, она заключает с облсоветом договор о социальной нагрузке. Ни одна компания не выступает против, потому что им не надо возить людей на работу издалека, им важно, чтобы местное население было мотивировано. Но это — полумера, которая работает не системно, ситуативно. Нужны изменения в Налоговый кодекс.
Кроме того, с облсоветами никогда не проводилась работа. Сейчас мы приглашаем их на совещания, спрашиваем их мнение. Причем приглашаем не только глав облсоветов, но и директоров департаментов, начальников отделов. Проблема в том, что нет стратегии развития областей. Они не понимают и не видят, куда им развиваться. Выращивать кукурузу или добывать полезные ископаемые.
— Думаю, вы ни о чем не сможете договориться с облсоветами, пока они не получат свою долю ренты…
— Это не так. С пятью — Львовским, Ровенским, Волынским, Черниговским и Житомирским — облсоветами мы уже договорились о том, как будем выстраивать сотрудничество дальше. По результатам совещаний и встреч с представителями из регионов, о которых я уже говорил, мы разработали последние изменения в постановление правительства №615, в частности, увеличили срок согласования документов до 90 дней.
— В чем заключаются основные претензии местных депутатов и чиновников?
— Они не понимают, что должны сделать, и главное, почему они должны это делать? Они считают, что мы их ущемляем, когда продаем спецразрешения на работу на их территории. Но мы же не говорим, чтобы они дали согласование на всю территорию или на ту, которая нас интересует. Есть у них территория свободная, на которую можем дать разрешение, вот на нее и дайте согласование.
Отсутствие коммуникации — пока комплексная проблема. Они говорят: «Мы хотим, чтобы это был не просто карьер по разработке песка, а кирпичный завод». Но есть простой механизм. Можно вписать в лицензионные условия, что инвестор должен за столько-то лет построить кирпичный завод. Таким образом, приобретая спецразрешение, инвестор будет видеть условия, которые выставляют местные органы власти для разработки месторождения. И если спецразрешение не покупают, нужно менять условия или искать другого покупателя.
Мы договорились с облсоветами, что будем подписывать меморандумы о сотрудничестве, где будет указано, что должны делать мы и чего надо ждать от них. Но есть такие области, как, например, Сумская или Ивано-Франковская, которые так и сказали: «Зачем нам подписывать меморандум, если выполнять не будем?» Депутаты и население должны быть более сознательными.
— А они не сознательные?
— Они даже не знают, сколько спецразрешений было выдано на их территории, сколько из них рабочие (то есть на площади или месторождении лицензиат не проводит никаких работ — ред.). Мы сейчас активно работаем над созданием реестра по замороженным проектам. Эти вопросы депутаты должны поднимать, приглашать директоров предприятий и спрашивать, почему те не работают. Если не планируют работать, то нужно обращаться к нам для аннулирования спецразрешения.
— А почему вы не можете аннулировать нерабочие лицензии? Или, когда предприятие не работает не первый год, это не основание?
— Конечно, основание. По закону недропользователи подают свою отчетность до 1 августа. Поэтому отчетность по лицензиям за 2015 г. мы можем начать проверять не раньше августа-сентября.
По данным за 2014 г., из 5 462 лицензий около 1500 не работает. Мы добились, чтобы часть из этих недропользователей добровольно вернули спецразрешения, по которым они не работают.
В целом вопросы к местным властям, которые касаются спецразрешений, — это комплексная проблема. Нужно налаживать коммуникацию и решать вопрос с распределением налогов на места.
— По поводу меморандума о сотрудничестве. Ведь это лишь рамочный документ — декларация о намерениях. И его невыполнение не несет никаких юридических последствий. Поэтому представители Сумской и Ивано-Франковской областей правы, когда говорят, что заключать его бесполезно. Может, стоит подумать о каком-то другом виде соглашения?
— Это лишь первый шаг на пути решения ситуации. Мы продолжим свой путь и дальше будем выстраивать диалог с местной властью. Следующий шаг – это постоянный обмен информацией. Мы должны услышать друг друга и выстроить ту модель отношений, которая устроила бы обе стороны и прежде всего соответствовала интересам государства. А, значит, каждому ее гражданину.
Земельный вопрос
— Вы упомянули о проблеме с землеотводами. Сколько потенциальных недропользователей сейчас не могут получить его?
— Много — около 40%.
— В чем здесь основные проблемы?
— У нас земельный и геологический кадастры не корреспондируются. Это отдельные программы и базы, в них не совпадают географические и геодезические точки. Соответственно, есть проблемы с согласованием документов.
Также у нас когда-то запретили распаевывать земли, которые находятся над месторождениями. Но потом кто-то нашел несостыковку в законодательстве, и эти земли начали делить на паи. После этого недропользователю и Госгеонедр надо договориться индивидуально с большим количеством землевладельцев, которые получили в собственность эти паи. Это очень сложно. Поэтому сейчас мы разрабатываем изменения в законодательство, которые позволят признать нарушившими закон тех, кто дал санкцию на распаевывание участков, о которых было уже в 60-70 годах известно, что под ними находится месторождение.
— Вы собираетесь забирать распайованную землю у пайщиков?
— Это серьезная проблема, которая в отдельных случаях превращается в прямое вредительство. Например, райсовет, зная, что выдается спецразрешение на месторождение, за ночь распайовывает землю над ним. А потом, естественно, торгуются с недропользователем, продавая эту землю. В таких случаях компании нанимают юристов и не редко отрывается уголовное производство, в результате которого землю возвращают.
О скандалах со спецразрешениями
— На аукционе 22 марта спецразрешения на разработку двух нефтегазовых месторождений приобрели компании, созданные за месяц до торгов. Как вы это объясните? Могут ли компании, которые появились буквально вчера, быть добросовестными недропользователями, которые проведут в срок все необходимые работы?
— Закон не запрещает продавать с аукционов лицензии недавно созданным компаниям. Надо понимать, что аукцион — это борьба при помощи цены, а не конкурс инвестиционных предложений. Кто больше дал денег, тот и выиграл. Эта практика используется во всем мире. И в развитых европейских странах фирма, которая участвует в аукционе, может быть создана за 3 дня до торгов.
— Зачем тогда вы предложили изменения в постановление правительства №615, которыми вводится обнародование конечных бенефициаров компаний, которые участвуют в аукционах? Не все ли равно, кто купит лицензию?
— Это необходимо для того, чтобы впоследствии было меньше разговоров. И как фирма может участвовать в аукционе, если у ее бенефициара-юрлица есть налоговая задолженность или бенефициар работает с нарушениями как недобросовестный недропользователь?
А сегодня мы этой информации не знаем. Конечно же, мы можем проверить, но факты, о которых я сказал, не являются основанием для снятия с участия в торгах. Поэтому всем, кто спрашивает: «А вы знаете, что у компаний с бенефициарами из «старой власти» есть разрешения? Вы знаете, что «Голден Деррик» — компания Ставицкого?», хочется ответить: «Даже если бы и знали, то сейчас это — не основание для аннулирования лицензии или отказа в участии в аукционе».
— Но ведь если вы будете просто знать бенефициаров, у вас все равно не будет оснований отобрать лицензию или не допустить к аукциону. Это же ведь ничего не меняет…
— По крайней мере, у нас будет основание обратиться в правоохранительные органы, в Минприроды и спросить, что делать? А сейчас мы даже этого не можем. Правоохранители же могут завести дело и, исходя из полученной в ходе следствия информации, определить угрозу, могут снять лот с торгов или не допустить компанию к аукциону до окончательного выяснения обстоятельств.
— А сейчас правоохранители не проверяют заявителей?
— С прошлого года все заявки на комиссию по недропользованию и на участие в аукционе проверяет ГФС, СБУ, МВС. Фирмы проверяются на пособничество терроризму и налоговую задолженность. Пока не было фирм, которые попали в черный список. Есть заявители, которые имеют налоговую задолженность. В 2015 году были случаи, когда компании снимали с торгов за мизерную задолженность перед бюджетом. Даже если эта задолженность минимальна, ведь ты подаешься на аукцион, значит, должен быть «чистым».
— Кто сегодня входит в состав комиссии по недропользованию, которая решает, что выносить на аукционы?
— Было много вопросов по комиссии, поэтому мы приняли решение, что там должно быть минимум представителей Госгеонедр. Для этого приказом ввели в состав ее членов представителей общественного совета при Госгеонедр. Сейчас там около 40% членов — представители Госгеонедр и Геоконтроля. То есть те, кто работает над документами. Остальные — представители Кабмина, Минэкологии, пресса и общественность.
Об итогах 2015 года
— Сколько спецразрешений было выдано в прошлом году?
— Всего в 2015 г. мы выдали 518 лицензий. Для геологической разведки 175 спецразрешений, из которых 10 — на аукционах. Для промышленной добычи — 343.
— Сколько денег государство получило от этого?
—180 млн грн. Но план был на 260 млн. Не выполнили его по многим причинам. Прежде всего, из-за отсутствия интереса со стороны недропользователей. Никто не понимал, что будет с экономикой. Мы фактически затягивали инвесторов, чтобы они покупали.
— Как вы определяете, что выставлять на аукцион?
— Приходят заявки в службу. Если пришло 2-4 заявки на одно месторождение, то проводим аукцион.
— А если пришла только одна заявка?
— Да, сейчас это — проблема, и мы предлагаем свои корректировки в законодательство, чтобы аукцион проходил при наличии одного участника. Таким образом, компаниям, которые будут единственными претендентами на ту или иную площадь, не придется создавать себе искусственных конкурентов.
О стратегическом развитии отрасли
— Госгеонедр проводит какой-либо анализ рынка, чтобы определить, какие именно участки сегодня могут быть интересны потенциальным инвесторам?
— Сегодня у нас просто нет ресурсов, чтобы провести исследование такого масштаба, какой необходимо потенциальному инвестору. Есть международные аналитические компании с аудиторскими подразделениями, инвестиции и т.д. И Госгеонедр не нужно выполнять эту функцию. Мы встречаемся с крупными недропользователями. Они составляют свои аналитические прогнозы.
— Каким вы видите функции Госгеонедр после реформы отрасли недропользования?
— Мы предлагаем модель, которая работает во всем мире. Все наши функции будут поэтапно переходить к рынку. Госгеонедр должна оставить за собой лишь стратегические направления. То есть в стране есть понимание того, что нам необходима энергетическая независимость, это означает, что надо быстрее увеличивать добычу углеводородов.
В стране также есть мощности по переработке титана. И тоже надо поддерживать. Это стратегические запасы полезных ископаемых, рабочие места и многое другое. С железной рудой та же ситуация, и с углем тоже. То есть, если где-то уже есть производственные мощности и на их базе можно строить дальнейшее развитие регионов и страны в целом, то значит, это стратегические направление.
Кроме того, наша аналитическая и разведывательная работа должна ограничиться картированием. Мы должны предоставлять инвестору качественные карты. Может быть, если есть желание инвестора, способствовать в решении инфраструктурных вопросов. Например, инвестор приходит и говорит, что ему нужна железная дорога. Государство под гарантии инвестиций прокладывает ее. Так это работает во всем мире. А у нас получается, что финансирование выделяется на все месторождения. Никто не разбирается, нужно это или нет, есть ли на него покупатель.
— Сколько сейчас государство выделяет денег на развитие минерально-сырьевой базы в Украине?
— Согласно Закона «О минерально-сырьевой базе», с 2011 г. на ее развитие ежегодно должны выделять около 1,5 млрд грн. Но до сих пор Госгеонедр ни разу не получило этих денег в полном объеме. В 2015 г. выделили 100 млн грн, на этот год запланировали тоже 100 млн грн. Но это — капля в море.
Чтобы сделать относительно дешевую скважину для разработки нефти, нужно 80-100 млн грн, а у нас всего 100 млн на 400 объектов. И до недавнего времени средства распределялись на них пропорционально. Это не целесообразно.
Есть объекты, которым до завершения осталось всего 2%, а есть — 50%. Нужно в полном объёме финансировать объекты, которые «на выходе». А на те объекты, которые в ближайшие 5 лет мы не сможем выставить на аукцион, не нужно выделять деньги. Их надо заморозить.
— Это выглядит логичным…
— Да. Но мы спорим с Минфином и объясняем, что не надо нам сейчас искать алмазы. Вероятность, что мы их найдем, есть, но это не те работы, которые нужны именно сегодня.
Есть работы, которые можно закончить в течение года, и выставить месторождение на аукцион. Но в Минфине спрашивают: «А почему? Так было всегда. Нам, что, алмазы не нужны? Почему не ведется изучение шахтных вод в Луганской области?» У нас был шок от того, что необходимо доказывать ненужность изучения шахтных вод в Луганской области.
Нам сейчас деньги нужно вкладывать в картирование. Потому что на те деньги, которые выделяются, мы и алмазы не найдем, и картирование не закончим. Мы общались с Ассоциацией геологических служб Европы. Первый вопрос к нам: «У вас есть геологические карты?» У нас карты 1:200 м масштаб выполнены на 40-50%, а Европа уже живет по масштабу 1:50 м. Но с масштабом 1:50 мы не сделаем, пока не будет двухсотого.
— Какие функции Госгеонедр вы собираетесь передать рынку?
— Мы предлагаем часть функций передать коммерческим компаниям. Но усложняется это тем, что их на рынке недостаточное количество, и у нас нечего им предложить.
Чтобы недропользователь привлек иностранного инвестора, он должен пройти аудит, который сделают по международным стандартам. При этом аудит должен быть подтвержден компанией с именем. Если аудит сделают в Тернополе, и хотя данные по качеству получатся такие же, как у Deloitte, все равно рынок может относиться с недоверием к такому аудиту. Соответственно, проект не получит финансирования.
Такая же ситуация сейчас и с заключениями комиссии по запасам полезных ископаемых (ДКЗ). Инвестиций под ее заключения не дают. Те компании, которые планируют привлекать иностранных инвесторов, заказывают заключения у компаний по международным стандартам.
— Это говорит о том, что, возможно, ДКЗ стоит ликвидировать…
— Не получится, потому что мы не можем предложить никаких преференций недропользователям, которые защищают запасы месторождений по международным стандартам. Объясню. Порог входа в бизнес, связанный с добычей полезных ископаемых, очень высок. Зачастую это сотни миллионов долларов. Сами недропользователи не потянут такие траты. Нужны кредитные ресурсы.
Но, во-первых, для кредита нужен залог, а спецразрешение у нас не может быть залогом. Во-вторых, в украинских банках высокие кредитные ставки. Поэтому мы должны мотивировать недропользователей защищать запасы месторождений по международным стандартам, чтобы привлечь иностранных инвесторов. В этом случае увеличивается шанс, что недропользователь будет работать.
Но такая защита запасов может стоить $300 тыс. Поэтому мы договариваемся о ситуативном выходе с Ассоциацией геологов Лондона. У них есть представительство в Украине, они осуществляют аудит для компаний, которым нужно подтверждение запасов по международному образцу. Мы ведем переговоры, чтобы они помогли изменить инструкции работ ДКЗ, и чтобы проверяли какие-то контрольные точки в документах ДКЗ и давали свое одобрение. Это переходный механизм на пути к тому, что есть во всем мире. Конечный этап — ДКЗ трансформируется в такую же организацию, как Ассоциация геологов Лондона, а ее специалисты получат соответствующие сертификаты.
— Как вы считаете, кто сегодня сможет скорее наладить разведку углеводородов и других полезных ископаемых в Украине: крупные иностранные инвесторы или отечественные компании?
— Мнение, что непременно нам нужны крупные инвесторы, которые придут сюда и построят «город-сад», ошибочно. Ведь они, приходя к нам, несут колоссальные риски. При этом они публичны. Вот представьте себе, что компания публикует отчет, в котором указывает, что приобретает месторождение в Украине и планирует начать разработку через год, а у них еще земли нет. Некоторые компании так и говорят: «Даже если у вас в земле будет золото в готовых слитках лежать, и наверх его будут выносить гномы, мы не потянем такие риски».
Поэтому, я считаю, что основа всему — местные небольшие геолого-разведывательные компании со штатом порядка 10 человек. Они будут осуществлять первичную разведку, готовить первичную документацию, согласования, а после этого — искать добывающую компанию и т.д.
У нас есть зачаток этого рынка — геологи с опытом и знаниями. Именно они смогут выполнять функции, которые Госгеонедр передаст рынку. Ведь сегодня всем этим занимаются наши экспедиции, и Госгеонедр являются не совсем эффективным их распорядителем в силу отсутствия финансирования и информации.
В Канаде таких небольших компаний около 1,7 тыс. Нам же нужны сотни, а пока у нас их — единицы. Экспедиции Госгеонедр, как я уже сказал, будут заниматься картированием и стратегическими направлениями.
— А государство будет заказывать у геолого-разведывательных предприятий разведку месторождений и аудит, чтобы потом на аукционах на спецразрешения выставлять готовый продукт?
— Нет. Частные компании будут сами инвестировать в разведку. Государство инвестирует в разведку на этапе картирования. Глубже государство не должно инвестировать. Потому что когда мы инвестируем дальше, у нас появляются более существенные обязательства по эффективности использования средств.
То есть вы вложились в бурение, в разведку и теперь должны приложить усилия, чтобы эти деньги вернуть. Мы рассматриваем вариант, когда международные компании будут также заниматься картированием, поскольку наше финансирование «хромает».
— Как заинтересовать недропользователей, чтобы они оценивали запасы месторождений по международным стандартам?
— Во всем мире это делают с помощью льгот. Как это происходит, например, в Канаде? Недропользователь берете участок земли под исследования месторождения. Он что-то нашел и информацию предоставил государству, сделал карту и получил разрешение на разработку месторождения. В дальнейшем при добыче государство предоставляет налоговые льготы недропользователю. То есть если предприятие заходит в разработку, то для него есть льготы.
О перспективных месторождениях
— Какими месторождениями и перспективными площадями сегодня интересуются недропользователи?
— Углеводороды, полиметаллы. Был анонс, что по всему миру открываются пять крупнейших предприятий по производству батарей. Поэтому появился спрос на литий. В ближайшие 3-5 лет будет спрос на железорудные месторождения. Потому что есть ожидания, что в мире закончатся катаклизмы и опять начнется рост строительства.
— А что у нас с янтарем?
— Об этом можно говорить долго, но главное — выдача специальных разрешений на геологоразведку. Должна быть разведка, рекультивация месторождения, возможность контроля за недропользователем. А для этого местные власти, как минимум, должны согласовывать спецразрешения. На сегодня выдано всего 7 разрешений по янтарю.
Сейчас в этом вопросе не поможет даже армия. Люди, которые там работают, говорят: «Наши прадеды здесь жили, мы живем, это — наше, и мы никому его не отдадим». Проблема чернокопателей есть и в Америке. К сожалению, крупный инвестор туда идти не хочет. При этом говорят: «А чего я туда пойду? Там же все перекопано».
Помпой можно достать не более 30% залежей, а 70% остается в земле. При этом из-за использования помп залежи уже раздроблены, а, значит, месторождения потеряли в цене и не интересны крупному инвестору. Он нужен там, чтобы вложить деньги в рекультивацию.
— В Минфине считают, что уменьшение ренты при добыче газа до 10% — это слишком. На сколько, по вашему мнению, нужно ее уменьшить, чтобы стимулировать добычу углеводородов?
— По этому вопросу неоднократно создавались рабочие группы, опрашивались недропользователи. Всего было разработано четыре модели. Но защищая их, разработчики не смогли ответить на один вопрос: почему ставку ренты нужно понизить с 70 до 30, 20%? Нет обоснований. Единственное, что могу сказать, 70% — это нереально много. Максимум должно быть 25%. Эта ставка позволит недропользователям выжить.
— В Минтопэнерго считают, что на энергетические полезные ископаемые разрешения должны выдавать они. Что вы об этом думаете?
— Госгеонедр — это сервисная организация, которая должна работать по принципу единого окна. То есть максимальное количество информации, документов инвестор должен получить у нас. Он не должен бегать по разным инстанциям. Зачем усложнять процесс? Кроме того, в Минтопэнерго нет нужных специалистов, базы, материалов. Минтопэнерго должно формировать политику в сфере недропользования энергетических полезных ископаемых, и все.
