Г.Зубко: Украине поломать систему сложнее, чем любой другой стране Европы (Часть I)

Hubs продолжает цикл интервью и статей, посвященных процессу децентрализации. О том, что поможет сделать одну из системных реформ необратимой, о первых результатах демонтажа постсоветской системы управления и специфике переходного периода в интервью Hubs рассказал вице-премьер-министр — министр регионального развития, строительства и ЖКХ Геннадий Зубко. Именно в его компетенции – курирование децентрализации власти, реформы местного самоуправления и обеспечения энергоэффективности.

Геннадий Григорьевич, 31 августа 2015 г. Рада приняла в первом чтении законопроект №2217а об изменениях в Конституцию в части децентрализации. Но для позитивного голосования во втором чтении необходимо 300 голосов. Как их найти с учетом всего того, что происходит сейчас в парламенте и вокруг правительства, насколько реально их вообще собрать, и при каких условиях это возможно?

Давайте посмотрим на настроения в обществе. Мы специально сделали соответствующую оценку: как люди сегодня воспринимают децентрализационную реформу, как они ее видят, отмечают ли в ней позитивные моменты, касающиеся непосредственно местных общин? И 69% опрошенных ответили: «да», позитив есть, реформу нужно проводить.

Так что децентрализация – это вопрос не коалиции, а практически всех депутатов парламента. 300 голосов необходимо собирать, опираясь на мнение людей. У нас сегодня ведется работа с гражданами – и в общинах, и в областях. Уже создано 159 объединенных общин, которые покрывают практически все области, кроме, разве что, Харьковской. Мы работаем с людьми, чтобы они повлияли на своих депутатов-мажоритарщиков ради поддержки этой реформы.

Во-вторых, под коалиционным соглашением, которое предусматривает децентрализационную реформу, поставили свои подписи свыше 300 депутатов. А ведь они в своих предвыборных обещаниях утверждали, что хотят передать полномочия местному самоуправлению. Так что это – вопрос их личной ответственности перед избирателями.

Центральная власть должна отдавать на места функции, то есть не только полномочия, но и деньги, и возможности. Это практика Евросоюза, это модель управления ЕС. И другого пути у Украины сегодня нет: только сильное местное самоуправление и центральная власть, формирующая региональную политику, обеспечивающая права и свободы граждан. Это, собственно, то, что у нас записано в Конституции. У нас, посмотрите, все, кто в парламенте, поддерживают европейские ценности и европейскую модель управления. И дискуссию надо вести с этой точки зрения: если мы видим себя в Европе, необходимо менять систему управления. Изменение системы управления – это и есть децентрализация.

И самое главное: почему Украина на 25-м году независимости все еще продолжает попытки оторваться от России? Причина не в ментальности или каких-то других вещах. Причина – в системе управления, которая практически осталась еще с Советского Союза: она у нас оказалась такая же, как и в РФ. Более того, в Украине она с 2010 года была зацентрализована еще сильнее, потому что все решения, которые ранее решались на уровне местного самоуправления, даже такие простые как деятельность ГАСК (Государственная архитектурно-строительная инспекция, — ред.), были подняты наверх. Только в прошлом году мы их «вырвали» из центра и сейчас передаем на уровень местного самоуправления. То же касается и земельных отношений, и многих других функций.

Нам поломать систему сложнее, чем любой другой европейской стране. Например, Польша, по моим подсчетам, потратила от 8 до 13 лет для проведения реформы по децентрализации, по смене системы управления. А ведь постсоветская Польша не была настолько жестко централизована, как Украина. Поэтому сегодня мы разрушаем систему управления, которая была еще в СССР. Революция достоинства показала, что люди бывают не согласны с решениями центральной власти, но полномочий повлиять на ситуацию на местах у них нет. Поэтому, считаю, реформа по проведению децентрализации будет проголосована в парламенте. Вопрос только в сроках.

То есть, по вашему мнению, Украина при Януковиче была более централизованным государством, чем даже СССР?

Да. Почему? Могу объяснить, опираясь на цифры. Когда Украина получала независимость, государство, собирая налоги, оставляло приблизительно 60% средств на местах, и только 40% уходило на центральный уровень. За прошедшие годы ситуация изменилась таким образом, что только 30% стало оставаться на местах, а до 70% поднималось наверх, чтобы потом в ручном режиме их перераспределять. По решению какого-то министра, через какую-то субвенцию, госпрограмму (была масса этих программ) выделялось финансирование в точечном режиме, решали, какой области под какой проект дать – или это водоснабжение, или дороги, или система жизнеобеспечения, или поддержка каких-то пилотных проектов.

Вот уже два года как мы пытаемся запустить местное самоуправление, чтобы общины сами устанавливали приоритеты, определяли, каким путем развиваться, подавали проекты, финансирование которых идет через Фонд регионального развития. В прошлом году, я считаю, мы предыдущую систему все-таки сломали, и сейчас центральный уровень практически не принимает решений за местную власть в отношении приоритетов регионального развития.

Геннадий Зубко: «Сегодня мы учим местное самоуправление самостоятельно принимать решения»

Области сами подают предложения?

Абсолютно. Эту модель мы согласовали с нашими европейскими партнерами (подобная работает в той же Польше). Однако система, которую мы запланировали к внедрению, оказалась даже лучшей. Совет Европы практически использует нашу онлайн-платформу, на которой мы запустили конкурс проектов, которые подают регионы. Наша онлайн-платформа – это не только областная конкурсная комиссия, где госадминистрация, депутаты облсовета принимают решения по отбору проектов. Все предложения, проекты, заявки размещены в интернете, и каждый гражданин может найти свой населенный пункт, увидеть, есть ли для него проект по линии Фонда регионального развития, может узнать, в каком он состоянии, когда выделялись деньги, кто конкретно отвечает за капиталовложения по этому проекту.

Мы сделали очень прозрачную систему. Раньше области практически не понимали, каким образом подать инвестиционные проекты, как они должны выглядеть. Они достали все проекты, которые ранее были недостроенными. Но когда мы начали просматривать это с точки зрения стратегии регионального развития, стало понятно, какие из них являются приоритетными для развития общин, каким образом та или иная община при использовании государственного ресурса может увеличивать свою конкурентоспособность. Вопрос в том, что мы сегодня практически учим местное самоуправление самостоятельно принимать решения.

Раньше областные власти ждали, что государство даст на дороги какую-то субвенцию, на коммунальные заведения — или по программе «Питьевая вода», или «Улучшение эффективности теплоснабжения». Местные власти практически ничем не занимались, а наилучшим менеджером считался тот, кто удачнее всех съездит в Киев и сумеет договориться с чиновниками – естественно, не просто так, а с коррупционной составляющей.

В прошлом году нам удалось провести бюджетную децентрализацию благодаря стойкости парламента и поддержке спикера Верховной Рады. И тут вопрос даже не в том, что были увеличены доходы местных общин, а в том, что они смогли увидеть перспективу: каким образом бюджет можно сформировать не только на текущий год, но и на следующий, и еще через один. Общины получили свою налоговую базу, и теперь четко понимают, что каждый год, увеличивая, например, доходы граждан, привлекая инвестиции, создавая рабочие места, они свой собственный бюджет делают более эффективным и наполненным. Также у них уже есть возможность привлекать средства – если местные власти понимают, что, допустим, Cash Flow (денежный поток, — ред.) в этом году – 250 млн, такой же будет в следующем году, и, значит, можно привлекать средства от международных финансовых организаций, понимая, из чего их потом возвращать.

Демонтаж прежней системы начался в первую очередь с бюджетной децентрализации. И когда мы сейчас общаемся с мэрами городов, например, городским головой Луцка, говорю ему: «Какой бюджет был в 2014 году?» Отвечает – «53 млн грн (это только бюджет развития)». «А какой в 2015 году?» — «187 млн грн». То есть мэры уже ощущают, что могут планировать не только проекты текущего года, но и среднесрочные – они теперь знают, что и в этом году будут деньги, и в следующем году. Уже пошел процесс: пока больше по городам областного значения, областным центрам, потому что там уже есть исполкомы, они формируют бюджеты развития.

Сколько лет нужно прожить обычному городскому голове в таком режиме, чтобы он, наконец, перестал бояться, что эти деньги, эти источники доходов Киев у него не заберет?

Вот для этого и необходимо проголосовать за изменения в Конституцию. Это очень важно, потому что любой закон можно изменить, имея 226 голосов. Основой, формирующей нашу региональную политику, является Закон Украины «О Государственном бюджете». И каждый год, когда его принимают, депутаты вносят какие-то изменения в Бюджетный кодекс. А что такое Бюджетный кодекс? Это – руководство, по которому живет местное самоуправление. В нем расписано, какой процент собранного НДФЛ (налог на доходы физлиц, — ред.) остается в местном бюджете, какой акциз и в каком количестве остается на местах, каким образом формируется плата за землю, подоходный налог каким образом остается у общины… Вот для того, чтобы у местного самоуправления была стабильность и уверенность, что в любой момент Верховная Рада не поменяет правила игры простым большинством, и нужно закрепить права и функции местного самоуправления через конституционную реформу.

Кстати, раз уж упомянул о распределении налоговых поступлений между центром и регионами, то скажу, что мы хотим добиться, чтобы часть НДФЛ оставалась в той общине, где непосредственно находится производство, проживают его работники. Ведь не секрет, что зачастую предприятие фактически находится в одной области, а юридически оно зарегистрировано, например, в Киеве, Одессе или Харькове. Это вполне логично, потому что люди пользуются местной инфраструктурой – детсадами, дорогами, транспортом там, где живут. В этой связи нам важно, чтобы предприятие, которое даже не зарегистрировано как юридическое лицо в том или ином населенном пункте, оставляло там часть своих налогов.

А после того, как будут окончательно приняты изменения в Конституцию, у нас не только в областных центрах, но и в городах областного значения, в объединенных территориальных общинах будут созданы исполкомы местных советов. Чтобы они, минуя областной или районный уровень, напрямую получали медицинскую субвенцию и финансирование на образование, планируя и оптимизируя эти два направления. Мы сегодня движемся в том направлении, чтобы каждая объединенная территориальная община была экономически состоятельной исполнять свои функции. И сейчас есть общины, которые пока что дополнительно получают базовую дотацию от государства, чтобы поддержать их в вопросе формирования их состоятельности.

«Только конституционная реформа даст мэрам уверенность, что Верховная Рада в любой момент не поменяет правила игры для местного самоуправления»

Нечто вроде бюджета выравнивания?

Да. Но делается это вот в связи с чем: если судить по прошлому году, то с одной стороны, мы видим, что местные бюджеты действительно получили 29,6 млрд грн, но с другой стороны – и властных полномочий у них – втрое больше.

То есть местному самоуправлению, общинам нужно время, пока они полностью инвентаризуют всю, например, землю, недвижимость, которые есть в их распоряжении. Чтобы оценили потенциал акцизных сборов на своей территории: и здесь много работы, так как не все налогоплательщики их честно платят. Меняются подходы, меняется мышление. Раньше городскому голове вопрос о размещении дополнительных маркетов (или АЗС) был как головная боль, или в лучшем случае — как мотив подороже продать земельный участок на аукционе. А сейчас мэр видит ситуацию по-другому. Он же не смотрит, чтобы один раз продать земельный участок и забыть, а рассматривает его как постоянный источник акциза, который останется в местном бюджете. Поэтому просто необходимо дать время.

Вновь сформированной объединенной территориальной общине нужно время: это и формирование новой юридической единицы, и передача коммунальных предприятий в собственность общины, и инфраструктура. По этой причине общины и необходимо частично поддерживать. Мы в этом году заложили в бюджете 1 млрд грн для институциональной поддержки объединенных общин. Им необходимо создать центры предоставления административной помощи, подтянуть материальную базу по социальным объектам – школам, больницам, детским садикам. Им надо подтянуть местную инфраструктуру – дороги, водоснабжение, теплоснабжение. Поэтому от государства сейчас – и это мы прописали в законе о добровольном объединении общин – они должны получать финансовую поддержку.

Как долго продлится этот период привыкания, перестраивания?

Будем смотреть по бюджетам. Мы сейчас сделали отдельный мониторинговый центр по объединенным территориальным общинам и отслеживаем наполнение бюджетов, каким образом они дают возможность выполнять функции, и самое главное – оцениваем эффективность использования средств. Объединенные общины надо еще на самом деле научить эффективно использовать имеющиеся средства.

Сегодня пришли люди, которые выиграли выборы, получили доверие граждан. Но мы не можем сказать с уверенностью, что руководители всех 159 вновь созданных объединенных общин обладают менеджерскими навыками и четко понимают, что им нужно делать с финансами, каким образом выстраивать приоритеты, чтобы эти деньги эффективно были использованы… Их необходимо учить. У нас уже идет отбор в практические группы, которые будут обучаться по трем модулям, – в апреле, июне и в августе. Эту программу мы назвали Академией лидерства. Мы набираем председателей территориальных общин, которых обучим азам: вопросам правовой помощи, финансовой помощи, бюджетообразования, планирования территорий.

Сейчас дополнительно готовим законопроекты об изменениях в сфере земельных отношений, хотим сократить количество субъектов распоряжения землей с семи до двух. Распоряжаться землей, согласно нашему проекту, смогут только объединенные территориальные общины и Кабмин – в части лесного и водного хозяйств. А пока что семь субъектов распоряжаются земельным ресурсом: местное самоуправление в границах населенного пункта, ОГА (если это земли под объектами промышленности), РГА (если это земли запаса), Госгеокадастр и другие.

«Распоряжаться землей должны только объединенные территориальные общины и Кабмин — в части лесного и водного хозяйств»

То есть эту путаницу можно законодательным путем урегулировать уже в этом году?

Мы уже подготовили шесть проектов законов, они прошли обсуждение, обнародованы на официальных сайтах. Сейчас ждем последние правки и замечания от министерств. Если удастся, решим два основных вопроса. Первый – о передаче общинам права распоряжаться землей, которая находится не в пределах населенных пунктов. Это даст им возможность привлекать инвестиции под земельный ресурс. И второй важный вопрос – прозрачный инструмент принятия решения о распоряжении этой землей. Это очень важно, потому что каждая передача полномочий без прозрачного инструмента их осуществления не дает эффекта. Мы преследуем очень простую цель – создать электронную площадку, на которой можно будет прозрачно проводить аукционы по передаче земли в аренду. Любой орган местного самоуправления, имея тот или иной участок, сможет выставить его на аукцион по аренде, и любое физическое или юридическое лицо сможет из любого уголка страны принять в нем участие. Прозрачность плюс эффективность – деньги от сдачи в аренду идут в местный бюджет.

Пользоваться этой электронной площадкой станет обязанностью или правом местных общин?

Это будет обязанностью для общин, но технически исполнять, скорее всего, будет отдельное госучреждение. Нет, мы не хотим создавать отдельную государственную структуру, которая станет лицитатором. Мы хотим сделать систему, аналогичную Prozorro или системе СЕТАМ (Система электронных торгов арестованного имущества, — ред.). Созданное госучреждение будет только получать плату за услуги по содержанию и обслуживанию этой площадки – и все.

Еще остается важный вопрос, касающийся контроля за сельхозземлями. К сожалению, сегодня в Украине качество земли мало кто контролирует. Нам удалось добиться увеличения срока аренды до семи лет, тогда как ранее он составлял всего год. Чего мы этим добились? Ранее годичный арендатор за этот короткий срок пытался максимально выжать из земли все, что возможно, так как не был уверен, сможет ли он продлить договор аренды в дальнейшем или нет. Теперь есть стимул более бережно относиться к этому ресурсу.

Рада приняла Закон «О добровольном объединении общин» №157-VIII еще год назад – и за это время объединились 159 территориальных общин. Какие регионы преуспели в объединении, а какие остаются аутсайдерами? Как выполняются перспективные планы по объединению, составленные в ОГА, возникают ли на местах конфликты или даже саботаж этой реформы?

Я акцентирую внимание, что речь идет именно о добровольном объединении. Для Украины эта реформа достаточно нова. Люди не совсем понимают, что именно им дает объединение, некоторые считают, что их объединят, а потом будут руководить сверху… Мы пошли таким путем: сначала передали полномочия, провели бюджетную децентрализацию, передаем функции на места, и сейчас люди уже понимают, зачем нужно объединяться.

Во-вторых, добровольность дает возможность обсуждения. Постановлением Кабмина была прописана методика объединения общин согласно закону, который приняла Верховная Рада. Но процесс происходит при прямом участии жителей: они сами для себя проговаривают, что именно им дает объединение, почему является целесообразной норма о расстоянии в 30 км от административного центра объединенной общины до наиболее удаленного населенного пункта. Перспективные планы – это не догма.

В процессе объединения мы уже видим, что некоторые общины хотят к себе присоединить больше, чем предусмотрено перспективными планами. Почему нет? Если у общины есть активный лидер, если он понимает, что территория и люди – это перспектива, увеличение поступлений в бюджет общины, то почему нет? Набольшее число созданных объединенных общин – в Тернопольской и Хмельницкой областях: 26 и 22 соответственно. И далее у нас пошли – где 13, где 15, где 9.

А кто в аутсайдерах?

Пока что Харьковская область, но она выравнивается, 27 марта там пройдут первые выборы. Для нас очень важно показать, как объединенные общины становятся точками роста качества жизни украинцев. Но есть и непростой момент: одно дело объединиться, а другое – приходится выстраивать всю инфраструктуру общины, а это 22 направления, среди которых — образование, социальная защита, медицина, планирование территорий, культура, спорт, дороги и так далее.

Практически по каждому направлению должна пройти своя реформа децентрализации. В прошлом году наиболее активно за этот процесс взялось Министерство инфраструктуры. Они первыми передали все свои ведомственные поликлиники местному самоуправлению. С Мининфраструктуры договариваемся, чтобы прошла реформа по децентрализации «Укравтодора». Сейчас происходит развитие конкуренции между облавтодорами, райавтодорами, частными компаниями. Думаю, оптимально будет передавать и райавтодоры, и облавтодоры под контроль местного самоуправления.

Продолжение следует. Во второй части интервью с Геннадием Зубко читайте о том, как изменится система среднего образования в сельской местности, какая судьба ждет райсоветы и райгосадминистрации, что правительство предпринимает для термомодернизации и повышения теплоэффективности жилого фонда.

Фото: Константин Макульский