Эксперт группы реанимационного пакета реформ объяснил, почему увольнение всех судей — не выход
12 января Конституционный суд начал оценивать конституционность законопроекта о внесении изменений в Конституцию в части правосудия. А немногим ранее министр внутренних дел Арсен Аваков выступил с громким заявлением о необходимости в одночасье уволить всех судей и завершить судебную реформу не позже чем через три месяца. В Верховном Суде Украины осудили заявление министра, назвав его пиаром.
Между тем, подобная идея уже неоднократно обсуждалась в Украине. Бытует мнение, что ее авторами и сторонниками являются представители экспертной группы реанимационного пакета реформ (РПР), хотя сами реформаторы теперь говорят о ее несостоятельности.
О том, почему невозможно уволить всех и сразу, и сколько еще ждать реального реформирования судебной системы, Hubs побеседовал с экспертом РПР кандидатом юридических наук Михаилом Жернаковым.
— Политики и общественные лидеры говорят, что именно судебная реформа должна дать старт другим кардинальным изменениям и модернизации государственного управления в Украине. Но вопреки громким заявлениям и признанию целесообразности и необходимости изменений судебной системы, по сути ничего не происходит. В чем причина?
— Во-первых, процесс изменений Конституции довольно длительный. Нельзя рассчитывать, что это можно сделать в один момент. Конституция – это Основной Закон, главный документ, по которому мы все живем, и ошибка может стоить дорого. То, что процесс очень длительный, это понятно. Вместе с тем очевидно, что общество уже устало ждать реформ. Поэтому вместе с изменениями Конституции необходимы быстрые и эффективные шаги для того, чтобы улучшить ситуацию сегодня. Все изменения в Конституцию в части изменения судебного устройства – очень позитивные, они закладывают фундамент для строительства независимой судебной системы в будущем. Но нужно что-то делать и с тем, что есть сегодня. Вместе с изменениями в Конституцию нужно принимать пакет законопроектов, который сразу даст старт процессам, направленным на исправление текущей ситуации.
— Что можно сделать для изменения ситуации сегодня?
— Это, как минимум, обновление судебной власти. Этот процесс зависит от конституционных положений, но его можно продвигать параллельно. За время, которое прошло с Революции достоинства, было принято три закона, специально направленных, в том числе, на очищение судебной власти. К сожалению, они функционально не заработали. Только сейчас начал давать свои результаты закон о восстановлении доверия к судебной власти в Украине (принят в апреле 2014 г, — ред.), по которому предусматривалась проверка деятельности судей, принимавших решения против активистов Майдана. Уже одного судью уволили, и Высший совет юстиции не единожды подавал и подает в органы, которые назначают судей, рекомендации на увольнение. То есть, можно ждать еще увольнений судей за нарушения, которые они допускали во времена Майдана. Вместе с тем, это не является панацеей.
Понятно, что не только в делах времен Майдана кроется проблема судебной власти. Проблема в том, что преимущественное большинство судей, которые сегодня занимают свои должности, никогда не проходили какой-либо объективной процедуры отбора. Все назначения судей на должности были либо политическими, либо включались какие-то коррупционные связи. Процедура была очень непрозрачной. Поэтому задача номер один на сегодня – ввести конкурсный отбор не только на новые судейские должности, а также на должности в новых судах, которые будут созданы. А они будут созданы, так или иначе, это подсказывает логика конституционного процесса.
— В свое время эксперты реанимационного пакета реформ и ряд парламентариев настаивали на освобождении от должностей всех судей и наборе абсолютно новых людей в эту систему. В президентском же законопроекте речь идет о переаттестации старых кадров. На более лояльном варианте, в конце концов, и сошлись. Почему решили уступить?
— Этот мем «уволить всех судей», который разогнали в СМИ как инициативу РПР, не соответствует действительности. Сразу уволить всех – это противоречит европейским стандартам, и мы никогда такого не предлагали. Мы предлагали и предлагаем способ создания новых судов параллельно, как это происходило с патрульной полицией: работала старая милиция, и был создан новый орган, по новым правилам, с новой униформой, машинами, с новыми правилами игры, туда набрали на прозрачных конкурсах новых профессионалов, и теперь мы видим результат. То же самое можно сделать с судами. Вопрос лишь в квалификации, в определенных критериях, а механизм тот же самый.
Общество никогда не будет доверять органу, который мы чуть-чуть подкорректируем, кое-что изменим, немного подреформируем, кого-то заберем, кого-то назначим. Нужны новые институции, нужны новые кадры и прозрачный конкурс на эти должности. То, что заложено в Конституции, подсказывает, что это не только возможно, а собственно таким путем мы пойдем. Безусловно, вместе с изменениями Конституции нужно принимать законы, которые предусмотрят механизм.
— Три закона уже приняты, но как Вы отметили, они не заработали. Где гарантии, что сработают другие инициативы? Пробовали ли выяснить, в чем причина? Законы принимаются, они понятны, но, как выясняется, неэффективны. Сколько может так продолжаться? Что нужно менять, чтоб законы – не только те, что относятся к изменениям судебной системы, а и все остальные – эффективно заработали?
— Вопрос в механизмах. Все три закона – о доверии к судебной власти, об очищении власти, о праве на справедливый суд: те механизмы, которые были там заложены, либо частичные, как в законе о доверии, касаются только судейских правонарушений времен Майдана; или такие, которые не работают, будучи заблокированными – как в законе о праве на справедливый суд, потому что Совет судей Украины, который по закону должен утверждать порядок его применения, до сих пор его не утвердил. Еще в минувшем сентябре должно было завершиться квалификационное оценивание высших судов, но этого до сих пор нет. Поэтому сейчас возникает вопрос обеспечения такого механизма, который не могли бы заблокировать органы судебной власти, и который будет не только формальным.
Нужен механизм с привлечением широкой общественности. Сегодня, кстати, активно обсуждается вопрос: почему нет избирательности судей, почему общественность не привлечена к вопросу выбора судей? Но избрание судей – отдельный вопрос, довольно сложный. На самом деле эффективность такой системы – миф. В большинстве западных демократий такого нет. Назначением судей должен заниматься квалифицированный орган, но и общественность должна быть привлечена к этому процессу. Если судья ездит на машине за 100 тыс. долларов, если судья имеет трехэтажный дом, получая небольшую зарплату, общественность должна иметь возможность сообщить об этом органам, и такой судья не может дальше оставаться на своей должности. Проверка на добропорядочность, проверка профессиональной репутации, проверка квалификации, как общей, так и профессиональной, – все это должно быть предусмотрено в соответствующем законопроекте. Только тогда и общество поверит в изменения, и механизмы будут эффективными, и будет результат.
— Какова сегодня роль общественности в процессах реформирования страны? Привлечена ли общественность к разработке законопроектов и необходимых инициатив?
— Мы живем в такое время, когда гражданское общество, волонтеры взяли на себя много функций, которые государство не способно сегодня выполнять. Волонтеры помогают военным и сами идут на фронт, волонтеры преобразуют города, создают места общественного досуга. Также общественность принимает активное участие в законотворческих инициативах – и реанимационный пакет реформ тому пример. Многие общественные деятели выступают экспертами в разных вопросах и принимают участие в работе комиссий при отборе членов национального агентства противодействия коррупции, национального антикоррупционного бюро. Это – нормальная европейская практика, и это соответствует требованиям современности. Но общественности также нужно дать право накладывать вето на работу нечестных судей.
— В тех законопроектах, которые рассматриваются сегодня и уже были рассмотрены Венецианской комиссией, и прошли обсуждения, предусмотрено такое право?
— В чем специфика конституционных изменений? Нельзя детально прописать все процедуры. В Конституции невозможно предусмотреть все. Конституция дает саму возможность, там есть несколько прогрессивных формул, которые дают шанс это сделать. На уровне Конституции устраняется обязательное существование Высших специализированных судов. Их можно убрать и создать один Верховный суд. В законе заложена формула (согласно с выводами Венецианской комиссии), что в случае реорганизации судов судьи должны уйти в отставку или на новый конкурс. Появляется возможность в процессе реорганизации – а так или иначе через реорганизацию пройдет вся судебная система – отправить судей на новый конкурс, где они должны будут доказать обществу, что они и дальше способны занимать должность судьи. Настаиваю еще раз на том, что Конституция может голосоваться только вместе с пакетом имплементационных законопроектов, где будут разъяснения о том, как работают механизмы, заложенные в Конституцию. На сегодня изменения, предлагаемые в Конституцию, являются лучшими из всех, что предлагались за все годы ее существования, но заложенные туда формулы должны быть разъяснены на уровне законов.
— Что сегодня необходимо для этого сделать? И что уже делается в этом направлении?
— Эксперты разрабатывают свои законопроекты и свои механизмы – с привлечением общественности. Насколько мне известно, есть политическая воля для того, чтоб эти механизмы внедрять. Также в неформальном общении с политиками видно, что есть желание провести реальную судебную реформу и внедрить такие механизмы, которые позволят появиться независимому и справедливому суду, а не продолжать политические практики, когда власть приходит и меняет одних судей на других, чтоб они оставались подконтрольными.
— Определены ли конкретные сроки внедрения таких изменений? Пока мы говорим только о проектах, планах, перспективах. Конкретики не видно, а люди уже устали ждать изменений.
— Причиной всему – недостаток коммуникации. Это большой минус происходящих процессов. Вроде что-то делается, но народ не знает и спрашивает: где реформы? С одной стороны, действительно можно было бы делать больше, но можно было бы и освещать больше, показывать, что делается. Эти процессы действительно очень длительные. Некоторые другие реформы тормозятся, блокируются. И это есть. Например, процесс внесения изменений в Конституцию в части судоустройства: его не блокируют, но он является длительным сам по себе. Нужно разъяснять, какие шаги делаются, что планируется дальше. Когда уже встанет вопрос о первом чтении, а особенно о втором, нельзя голосовать без пакета законопроектов, где будет написано, как будет происходить комплексная реформа.
— Наработка пакета законопроектов — процесс также длительный. Начат ли он сегодня?
— Безусловно. Есть видение. Мы будем предлагать свои инициативы АП и всем, кто причастен к процессу. Есть также инициативы отдельных народных депутатов, есть предложения относительно изменений к закону об очищении власти, это не касается напрямую судебной реформы, но это также сопричастная сфера. Процесс идет, но говорить конкретнее о нем мы сможем, когда увидим наработанный пакет законопроектов. Его можно и реально наработать до второго чтения.
— Когда это может произойти, установлены ли оптимальные сроки?
— Четкие временные рамки не установлены, но как показывает практика, если есть политическая воля, есть общий консенсус в обществе, то все можно сделать достаточно быстро. Оптимально, когда проект большинством проголосован в парламенте для направления в Конституционный суд, который делает выводы и направляет документ обратно в парламент. Первое чтение, необходимо набрать 226 голосов поддержки, а второе чтение только на следующей сессии парламента. При идеальном развитии событий проект может быть вынесен на второе чтение в марте 2016 года. Но отдельные политики уже заявляют, что не будут голосовать за него, поскольку видят какие-то недостатки. Но в Конституцию невозможно внести все, что хотелось бы там видеть, так можно далеко зайти и вообще затормозить весь процесс. Например, конкурс на должность генпрокурора может быть прописан в Конституции, но его можно предусмотреть и отдельным законом. Многие другие желаемые изменения могут также вноситься отдельными законами.
— Максимальная поддержка предлагаемых изменений на всех уровнях еще не гарантирует того, что уже с марта судебная система Украины начнет работать в новом формате. Какой период необходим для проведения конкурсов, переаттестаций? На это, насколько известно, нужен не один месяц, а, может, и год. Сколько же еще обществу ждать реально обновленных судов?
— Нам надо набраться терпения. Допустим, в марте парламент проголосует за изменения в Конституцию, потом ждем три месяца для вступления законов в силу, потом процесс проверки и конкурсов. Выходит, что самая близкая дата ощутимых изменений, если все пойдет, как нам хотелось бы, это – начало 2017 года. Можем рассчитывать, что у нас будет новый Верховный суд, с новыми судьями – добропорядочными, профессиональными, с высокими зарплатами, а это важно, потому что зарплата в 400 долларов для судьи, который решает дела на миллионы, это очень высокий коррупционный риск. Но это еще не значит, что именно тогда и начнутся изменения. Если судьям сегодня дать понять, что изменения неизбежны, то будет определенная маргинализация: некоторые судьи, поняв, что не пройдут будущие конкурсы, будут творить все, что угодно, на своих должностях. И этому нужно уже препятствовать, слава Богу, заработали антикоррупционное бюро и другие антикоррупционные органы. С другой стороны, судьи, которые будут рассчитывать на продолжение карьеры, уже сегодня начнут принимать решения в защиту прав человека, а не интересов олигархов.
— Означает ли это, что всем нам нужно набраться терпения и в ожидании остальных реформ? Ведь многие политики, чиновники, общественные лидеры говорят, что в стране сложно что-то изменить без изменения судебной системы.
— Да, от судебной реформы зависит много: суды должны выносить решения по коррупционерам, суды решают судьбу всех споров, которые могут возникать в экономической деятельности. Выходит, что инвестиционный климат в руках судов, защита прав человека — там же. Но другие реформы можно делать параллельно, не дожидаясь 2017 года. Реформа госслужбы стала возможной уже сегодня. Реформа здравоохранения также может проводиться независимо от работы судов. Можно внедрять изменения на уровне постановлений Кабмина и подзаконных актов. В некоторых пилотных проектах уже десять лет работает новая система здравоохранения и демонстрирует фантастические результаты. Слова политиков о невозможности проведения реформ часто являются манипуляциями.
— Внедрение реформ, кроме всего, — процесс, требующий определенных затрат. Украине то и дело предоставляют транши для проведения реформ международные доноры. Насколько дорогостоящей является судебная реформа?
— Все зависит от процедур, которые мы введем. С одной стороны, нужно повышать зарплаты судьям. С другой стороны, планируется сокращение самого количества судей. Тут может быть взаимодополняющий процесс. Безусловно, нужны ресурсы для того, чтоб собирать информацию о возможных кандидатах на должность судьи, действующих судей, других кандидатов. Очень важно, чтобы и в Верховный суд, и в другие суды могли придти люди не из системы, люди, которые не были ее частью. Чтобы собрать всю эту информацию, проанализировать ее, нужны ресурсы. Здесь очень важно привлечение общественности. Сегодня каждый желающий может собирать информацию о том, на чем ездят судьи, где они живут. И это уже делают общественные активисты. Но всю собранную информацию нужно будет еще проанализировать. И тут возможно привлечение международной помощи. Я общался с международными донорами и организациями, и они говорят: если не судебную реформу финансировать, то что тогда? Думаю, тут не идет речь о дополнительной нагрузке на госбюджет.
Беседовала Юлия Пожидаева, Харьков
