Паспорти через «Документ»: протекція держави чи об’єктивна реальність

Нещодавно, на Hubs із новою силою розгорнулась дискусія на трохи призабуту тему. Екс-керівник Головного слідчого управління МВС України Григорій Мамка у власній авторській колонці піддав сумніву доцільність існування посередника між Державною міграційною службою (ДМС) та громадянами України при оформленні закордонних паспортів. Мова йде про добре відоме державне підприємство «Документ».

Головне питання, яке піднімає у своїй колонці Григорій Мамка, навіщо державі в особі ДМС України посередник для оформлення документів – ДП «Документ», для якого чим гірші умови у територіальних відділеннях ДМС та Центрах надання адміністративних послуг (ЦНАП), тим більше відвідувачів та прибутку. Адже ДП «Документ» бере, наприклад, за кожен закордонний паспорт чи паспорт громадянина сервісну плату 400 грн. При чому, обіцяну швидкість громадяни не отримують, не важливо через кого і за яку суму вони подають документи (ДМС, ЦНАПи при місцевих органах влади чи офіси ДП «Документ»), процедура видачі закордонних паспортів затягується на довгі 3-4 місяці.

Згідно даним ДМС, на березень 2018 року утворилась черга з не виданих громадянам закордонних паспортів у кількості 675 тис. шт.

Hubs опублікував і протилежну точку зору, яка надійшла до нас від генерального директора ДП «Документ» Володимира Швачко. В ній автор відкидає всі звинувачення, посилаючись на чинне законодавство та так звану публічну фінансову звітність підприємства. За його словами, основна причина того, що майже 700 тисяч громадян перебувають у черзі за біометричними закордонними паспортами – зростання попиту та недостатні потужності ДП «Поліграфкомбінат «Україна».

Також він стверджує, що для того, щоб уникнути корупції у цьому секторі, потрібно мінімізувати контакти громадян з посадовим особами ДМС, які приймають рішення (розмежування технологічного процесу шляхом запровадження функціонування Центрів приймання документів (фронт-офіс) та дистанційних Центрів обробки даних і прийняття рішень (бек-офіс).

З огляду на суспільний резонанс питання та жвавість дискусії, редакція вирішила провести власний аналіз ситуації користуючись виключно публічною інформацією. Тож пропонуємо увазі читачів наші висновки, в яких ми спробували знайти відповідь на питання: яке насправді має призначення ДП «Документ», які функції він виконує, і що насправді сприяє його розвитку та фінансовому успіху. Паралельно Hubs надіслав ДП «Документ» запит щодо більш детальної інформації про структуру доходів та видатків підприємства у різні роки. Адже в наявній на сайті компанії та ДМС інформації про «публічну фінансову звітність» є тільки узагальнені бухгалтерські дані та й то не за всі роки. Нажаль змістовної відповіді на цілком зрозумілі та чіткі питання ми так і не отримали. Для наочності також публікуємо і текст нашого запиту, і текст відповіді ДП «Документ» (див. у кінці статті).

Статус «подвійного агенту»

Отже, згідно відомостей Державного реєстру, єдиним засновником ДП «Документ» є ДМС України, статутний фонд ДП складає аж 5000 грн. (!). Щодо видів діяльності, то вони доволі цікаві: оптова торгівля зерном, необробленим тютюном, насінням і кормами для тварин, молочними продуктами, яйцями, харчовими оліями та жирами, залізними виробами, водопровідним і опалювальним устаткуванням і приладдям до нього; надання в оренду офісних машин і устаткування, у тому числі комп’ютери; інший пасажирський наземний транспорт; інші види видавничої діяльності; комп’ютерне програмування; діяльність із керування комп’ютерним устаткуванням; надання в оренду й експлуатацію власного чи орендованого нерухомого майна тощо. Основний вид: надання інших інформаційних послуг (КВЕД 6399).

З 1 січня 2013 року до 1 жовтня 2016 року діяльність цього ДП з надання паспортних послуг була взагалі поза правовим полем. Тому що згідно п. 7 ст. 20 Закону України «Про адміністративні послуги» прямо заборонялося будь-яким підприємствам, навіть державним, надавати адміністративні послуги. Не важко помітити у ЗМІ, що саме в той період ДП «Документ» обрало для себе єзуїтську тактику захисту: ми не паспорти видаємо, а лише надаємо супутні послуги – приміром, інформаційно-консультаційні.

14 липня 2016 року Верховна Рада України ухвалила зміни до Закону «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус». Згідно правкам, у законі визначено, що одним з уповноважених суб’єктів у цій сфері є державне підприємство, що належить до сфери управління розпорядника Реєстру (ДМС). Також було записано, що Кабмін визначає адміністратором Реєстру державне підприємство, що належить до сфери управління розпорядника. Розпорядженням уряду №931-р від 07.12.2016 р. адміністратором було призначено ДП «Документ». А вже постановою КМУ №784 від 18.10.2017 р. затверджений порядок ведення Демреєстру, у тому числі прописані функції адміністратора.

До речі, ДП «Документ» у згаданих законодавчих актах ніде безпосередньо не згадується як суб’єкт надання адмінпослуг (для оформлення документів). Проте така роль йому не забороняється. А даний статус йому може надати окремо ДМС. Таким чином мабуть й була легалізована робота підприємства з паспортними послугами. До речі зараз цей аргумент ДП «Документ» висуває на передній фланг власної оборони. В тому числі і у статті відповіді на колонку Г. Мамки.

Те що адміністратором певного державного реєстру стає ДП як суб’єкт господарювання – не є ноу-хау для України. Подібне активно практикує Мінюст, «адміном» реєстрів якого виступає ДП «Національні інформаційні системи». Не будемо обговорювати наскільки доречним є такий підхід (технологічно та організаційно «депешки» для цього лишня опція), але у випадку з Демреєстром ДП «Документ» отримав аж два повноваження.

Зверніть увагу, одне й те саме підприємство є одночасно й адміністратором автоматизованого Реєстру, за допомогою якого відбувається оформлення ідентифікаційних документів (адмінпослуга), й надавачем цих адмінпослуг.

По-перше, як адміністратор Реєстру ДП «Документ» згідно Закону  «забезпечує збереження і захист інформації Реєстру від випадкової втрати або знищення, незаконної обробки, у тому числі незаконного знищення чи несанкціонованого доступу, у тому числі третіх осіб». Тобто як адміністратор має право технічно контролювати самого себе як надавача послуг з оформлення документів.

По-друге, згідно постанові уряду ДМС як розпорядник Реєстру «контролює розроблення та затверджує розроблені адміністратором Реєстру (ДП «Документ – Ред.) методичні рекомендації щодо дій уповноважених суб’єктів Реєстру з питань функціонування Реєстру». Тобто методичні рекомендації для потенційних конкурентів (уповноважених суб’єктів – ЦНАП та терорганів ДМС) так званого «паспортного сервісу» ДП «Документ» розробляє сам ДП «Документ».

 Ціни для бюджету та для себе?

Можливо депутати, які створювали такі повноваження для окремого держпідприємства на ринку в декілька мільярдів гривень, не зовсім усвідомлювали, за що саме вони проголосували при змінах в Закон у серпні 2016 року. Можливо й усвідомлювали, але лоббі коаліціантів виявилось «переконливим» (міністр внутрішніх справ Арсен Аваков, якому підконтрольна ДМС, призначений саме по квоті «Народного фронту»).  

У цьому контексті не зайвим було б нагадати, що під час схвалення цих змін, у сесійній залі точилися надто жваві дискусії. І багато депутатів, які прямо лобіювали зміни законодавства, запевняло опонентів, що ДП працюватиме без додаткових платежів. Для цього до ч. 3 ст. 20 Закону «Про Єдиний державний демографічний реєстр…» була внесена спеціальна правка, як запобіжник: «вартість адміністративної послуги є однаковою в усіх уповноважених суб’єктів. Стягнення додаткових платежів за адміністративну послугу забороняється». Однак це не подіяло.

Кожен, хто звертався до ДП «Документ добре знає, що закордонний паспорт чи паспорт громадянина у формі картки коштує на 400 гривень дорожче, ніж у ДМС чи у ЦНАП (Центри надання адміністративних послуг). ДП чітко вказує, що це – вартість його послуг.

Як зазначалося вище, послуги по оформленню закордонних документів та паспортів громадян можуть надавати регіональні підрозділи ДМС, ЦНАПи (які фінансуються місцевими органами влади) та офіси ДП «Документ». Але чи є між ними справжня конкуренція?

ЦНАПи є органами/підрозділами місцевого самоврядування та районних державних адміністрацій. На сьогодні це понад 700 офісів у межах країни. І лише тільки трохи більше 70 мають обладнання для надання паспортних послуг. При цьому інфраструктуру й доступ офісів ЦНАПів для громадян у всіх регіонів важко комусь перебити, ані ДП «Документ», ані самому ДМС. Але, як заявляв Віктор Тимощук, заступник голови правління Центру політико-правових реформ, всупереч норм Розпорядження КМУ від 16 травня 2014 р. №523-р, керівництво ДМС не надто спішить переміщати своїх працівників до ЦНАП. Тимощук стверджує, що для ЦНАП де-факто створено такі умови, що їм складно починати надавати паспортні послуги. І все через перепони у закупівлі обладнання та підключенні до захищених каналів зв’язку. Комп’ютер з фотоапаратом та іншою технікою для біометрики коштує біля 260 тисяч гривень за комплект. Хоча ДМС обіцяє спростити специфікацію і прогнозує вартість обладнання з програмним забезпеченням у діапазоні 170-180 тисяч гривень.

Більше того, за свідченнями пересічних громадян, у розпал попиту на документи, влітку минулого року, їм доводилось спостерігати наступну картину у деяких столичних ЦНАП. Тільки на двох автоматизованих робочих місцях (де робляться фото, збираються підписи та відбитки пальців) з майже десятка працювали співробітники ДМС. Інші робочі місця елементарно простоювали.

Що стосується самих територіальних підрозділів ДМС, то достатньо, як авторам даного матеріалу, хоча б раз їх відвідати, щоб зрозуміти хибність цього «плану». Шалені черги, непристосовані приміщення, співробітники ДМС, які вимагають додаткові довідки, хоча їх вичерпний перелік вказано на сайті ДМС… Є свідчення й інших журналістів. Отакий «сервіс». Дійсно складається суцільне враження, що робиться все можливе, щоб паспорти через підрозділи ДМС не видавати, відправляючи людей до «Документу».

Отже, можемо припустити, чи не в цьому полягає «фінансовий» успіх та попит на послуги даного державного підприємства? До речі про узгоджену тактику «вичавлювання» громадян з підрозділів ДМС до держпідприємства за останні десять років написано чимало публікацій у ЗМІ. Тільки раніше, з одного боку, у ДП «Документ» не було нинішніх повноважень. З іншого, – у нього також не було конкурентів у вигляді ЦНАП, які не підконтрольні ДМС.  

Напевно тому ось так доволі дивно трактує законність та доцільність роботи ЦНАП (конкуренти?) Володимир Швачко у листі на запит Hubs, хоча такого питання ми йому не задавали (детальніше про відповідь ДП «Документ» нижче). Він пише, що «На нашу думку, переміщення та розташування у ЦНАП вузлів і працівників інших уповноважених суб’єктів Реєстру не тільки зменшить кількість пунктів прийому громадян та стимулюватиме підвищення концентрації людей, що погіршить обслуговування, але й спричинить певну правову колізію, оскільки п. 8 ст. 12 Закону України «Про адміністративні послуги» забороняє суб’єктам надання адміністративних послуг приймати від громадян заяви та видавати оформлені результати, якщо такі послуги надаються через ЦНАП».

Але як пояснити той факт, що заяву в ЦНАП може приймати саме адміністратор центру (як і видавати документ), а рядовий працівник ДМС на робочій станції в рамках ЦНАП тільки знімає певну біометричну інформацію про громадянина та вносить дані в Реєстр. Ніякого правового конфлікту у даному випадку немає, про що вище вказував Віктор Тимощук, посилаючись на розпорядження уряду. Наприклад, в тих же офісах ДП «Документ» саму заяву приймають працівники їх центру окремо від тих працівників, що знімають біометричну інформацію.

Коментувати тезу про погіршення обслуговування через ЦНАП (мабуть у порівнянні з підрозділами ДМС) взагалі нема сенсу. Хіба що тоді на ринку оформлення документів треба залишити тільки ДП «Документ»? А що, фінанси у такому випадку вимальовуються досить солідні. У 2017 році, за суто нашими підрахунками, дохід підприємства вже склав декілька сотень мільйонів гривень (див. нижче).

Щодо причин «блек-ауту» при оформленні закордонних паспортів. Так дійсно поліграфкомбінат «Україна» (підконтрольний Мінекономрозвитку) напевне що не справлявся з своєчасною персоналізацією документів. На сайті підприємства вказано, що потужність центру персоналізації складає 9000 документів на добу. Тобто, біля 3,285 млн на рік, або 270 тис. на місяць. У 2017 році, за даними ДМС, оформлено 4,026 млн закордонних паспортів, а видано 3,052 млн. (ці дані на різних сторінках ДМС, до речі, дещо відрізняються) АЛЕ ЯКЕ ЦЕ МАЄ ВІДНОШЕННЯ ДО ШАЛЕНИХ ЧЕРГ (пропускна здатність) У ПУНКТАХ ОФОРМЛЕННЯ (подачі заявок) САМИХ ДОКУМЕНТІВ?

 Фінанси та прозорість

 Стосовно прозорості та публічної фінансової звітності ДП «Документ» (про яку Володимир Швачко згадував у своїй колонці), детальної інформації доходів та видатків підприємства. У відповідь на запит Hubs (скан листа підприємства та наш запит див. нижче) ДП «Документ», на нашу думку, надіслав абсолютну «пустушку».

Чому ми взагалі надсилали запит. Згідно публічної звітності, яка міститься на сайті ДП «Документ», за останні 9 місяців 2017 року прибуток підприємства склав 23 млн. 044 тис. грн. З яких лише 30% йде до державного бюджету. Все інше – на такі надто «неконкретні» статті видатків, як покрашення матеріальної бази та вдосконалення рівня обслуговування громадян, доопрацювання програмного забезпечення демографічного реєстру. Нажаль більшої деталізації доходів та видатків ДП «Документ» публічно не оприлюднює. По ще одному посиланню на сайт ДМС є інформація про діяльність ДП «Документ» чомусь тільки за перше півріччя 2016 року. Згідно неї дохід підприємства за цей період становив 71,7 млн грн, а чистий прибуток майже 5,8 млн грн. В цей час ДП «Документ» ще навіть не був визначений як уповноважений суб’єкт Реєстру та його адміністратор.

У відповідь на запит Hubs про детальну структуру доходів у грошовому еквіваленті, кількість наданих послуг за видами, та структуру видатків за 2014-2017 рр., все це у тому числі по договорам з ДМС, пан Швачко вирішив написати наступне: «На нашу думку, заявлені відомості про структуру послуг та результати, починаючи з 2014 року, господарської діяльності підприємства не кореспондуються із задекларованою темою публікацій…». Далі у його листі йдеться про суму сплачених податків у 2017 році, та чистий прибуток у 40,2 млн грн. На розвиток міграційної структури витрачено 50 млн грн власних коштів. Ніякої детальної інформації про структуру видатків та доходів, кількість наданих послуг хоча б за 2017 рік у відповіді ми не отримали. До речі на ДП працює 700 чоловік.

Чи не правда крутий бізнес? Цікаво, яка кількість виробничих підприємств реального сектору в Україні можуть похвалитись подібними показниками? З огляду на вартість оренди офісів у елітних бізнес-центрах столиці та обласних міст, зарплату 700 співробітникам, зрозуміло, що якщо знищити будь-які преференції для ДП «Документ», воно фінансово може не вижити.

Оскільки «Документ» вирішив не інформувати журналістів щодо показників діяльності, Hubs сам спробував підрахувати про які порядки доходів може йти мова. На сайті підприємства за підсумками 2017 р. вказано, що «послугами центрів «Паспортний сервіс», насамперед з питань оформлення паспортів громадянина України для виїзду за кордон і у формі ІD-картки, скористались понад 800 тисяч осіб». За послуги з оформлення одного з таких документів ДП бере (окрім законодавчо установлених платежів) 400 грн. Отже у 2017 р. дохід «Документу» міг скласти щонайменше 320 млн грн. Це без врахування інших можливих джерел надходжень. Наприклад, з бюджету.

 А тепер деякі показники щодо безальтернативних альтернатив. Всього, за даними ДМС, у 2017 році сукупно оформлено 5,138 млн паспортів громадян (пластикових карток) та закордонних паспортів. З них, як було наведено вищу, через ДП «Документ» біля 800 тис. Тобто, частка держпідприємства на ринку по кількості послуг – вже 15,6%. Кількість терпідрозділів ДМС сягає близько 700, ще біля 70 ЦНАП (де є оформлення ідентифікаційних документів). У ДП «Документ» є біля 28 центрів. Тобто, частка держпідприємства по кількості центрів – всього 3,5%. Таки не треба розвивати ЦНАП, адже це «погіршить обслуговування» (чи полегшить кишені?).

 Щодо співпраці з бюджетними коштами пан Швачко відповів, що «на адресу ДП «Документ»… ніколи не надходило і не надходять жодні кошти від загального або спеціального фондів державного бюджету…». Далі ж він пише, що у 2018 році передбачено укладення двох договорів з ДМС, якими передбачено фінансування зі спеціального фонду Служби. Суми договорів не вказуються.

Так от, згідно інформації системи публічних закупівель Prozorro, у 2017-2018 рр., ДП «Документ» став переможцем у 15 процедурах та лотах, організатором яких виступив ДМС або його підрозділи. Загальна сума переможних пропозицій – біля 105 млн грн. Процедури проводились на безальтернативній основі (переговорні процедури або процедури звітності за укладений договір). На невеликі суми ДП «Документ» надавав послуги з оренди чогось там та перевезення апарату ДМС.

Також у листопаді 2017 році з ДМС був укладений договір на 2,54 млн грн для надання послуг із адміністрування Єдиного державного демографічного реєстру (ЄДДР) до кінця 2017 року. Зокрема, вартість таких послуг згідно специфікації у розрахунку на один місяць склала 1,693 млн грн (з ПДВ). З них консультаційна підтримка склала – біля 650 тис. грн (38% загальної суми). Договір з боку ДМС підписала екс-перший заступник голови Діна Пімахова, з боку «Документу» – директор лінійного Департаменту (не пан Швачко).

Після того як наприкінці листопада 2017 році трапився скандал з операцією НАБУ щодо діяльності Діни Пімахової, даний договір між ДМС та ДП «Документ» був змінений. А саме, 14 грудня 2017 року підписана додаткова угода головою Служби Максимом Соколюком, у якій загальна сума договору була зменшена до 1,22 млн грн. Консультаційна підтримка на грудень склала вже 122 тис. грн.

Збіг чи ні? Не будемо коментувати. Для цього є відповідні правоохоронні та контролюючі держоргани.

Тепер про договори, які, зі слів Швачко, передбачено укласти з ДМС у 2018 році.

У тому ж Prozorro є інформація, що на початку квітня 2018 року переможцем переговорної процедури на суму 40 млн грн. став ДП «Документ». Замовник послуг з адміністрування ЄДДР – ДМС. Тобто вже 3,33 млн грн на місяць. Якщо не буде проведено додаткових тендерів (адже, за оцінками підприємства, на ці цілі потрібно 5-7 млн грн на місяць – див нижче відповідь).  

 Інший лот, переможцем якого став «Документ», – на 62 млн грн. Це вже за послуги для ДМС з переведення в електронний формат заяв про видачу паспортів старого зразку. Планується перевести 20 млн одиниць. Або 3,1 грн за одиницю (з ПДВ). Подібну послугу (за даними Prozorro) ДМС замовляло підприємству й в 2017 році – на суму 163 тис грн за переведення 50 тис. шт. (або 3,26 грн. за штуку з ПДВ). Викликає питання – наскільки взагалі потрібні дані послуги та скільки вони можуть коштувати (калькуляція послуги до речі наводиться у специфікації до тогорічного договору)? Але це вже нехай коментують спеціалісти у даній сфері.

 Як то кажуть з «голого по нитці…».

P.S.

Щоб не казали представники ДП «Документ» чи їх опоненти, ми так і не змогли знайти відповіді на головне запитання: ЧОМУ ЦІНА ЗА ПАСПОРТ НЕ МАЄ БУТИ У ВСІХ ЄДИНА? АДЖЕ ЦЕ ДЕРЖАВНА АДМІНІСТРАТИВНА ПОСЛУГА, А ЗАКОРДОННИЙ ПАСПОРТ – ДЕРЖАВНИЙ ДОКУМЕНТ.

 Всі інші аргументи – другорядні, та є введенням суспільства в оману.

 Також публікуємо запит Hubs до ДП «Документ» – маємо надію, що хтось з народних депутатів зголоситься направити до державного підприємства та ДМС свій запит, у тому числі з врахуванням наших запитань.