Предприниматели-общественники могут получить право выписывать штрафы нерадивым чиновникам. Но вряд ли это поможет…
В 2018 г. Верховная Рада намерена ужесточить административную ответственность чиновников разрешительной системы за невыдачу лицензий, справок, согласований, непринятие деклараций и прочие прегрешения.
Максимальная сумма штрафов может составить 2890 грн – 170 необлагаемых минимумов доходов граждан (1 нмдг равен 17 грн). Причем, наряду с должностными лицами, право налагать штрафы получат предприниматели-общественники. Эти нормы содержатся в законопроекте №7373 о внесении изменений в Кодекс об административных правонарушениях (КоАП) относительно усиления защиты субъектов хозяйствования от неправомерных действий или бездействия разрешительных органов.
Конечно, мера наказания не ахти какая весомая. Но, как заметила Hubs один из его авторов, народный депутат Оксана Продан, дело тут не в суммах штрафов, а превентивном характере самого документа. Дескать, чиновники сразу уразумеют, что нельзя нарушать требования Закона «О разрешительной системе в сфере хозяйственной деятельности» (далее «разрешительный» Закон). Оксана Продан считает, что законопроект будет включен в повестку дня сессии парламента, которая начнется 16 января, будет оперативно рассмотрен и принят. Тем не менее, как отмечают эксперты, в документе немало скользких новаций.
Зачем это нужно
Нормы нынешней ст.166-10 КоАП, регулирующие административную ответственность чиновников за нарушения в разрешительной системе, были приняты в 2005 г. и, понятное дело, уже мхом поросли.
Ведь «разрешительный» Закон с тех пор менялся неоднократно, туда вносились нормы, способствующие облегчению ведения бизнеса. Например, как отмечает Александр Барбелюк, директор Департамента правовой работы и государственного надзора и контроля Государственной регуляторной службы (ГРС), сейчас для получения разрешений на открытие бизнеса активно применяется декларативный принцип. Его суть заключается в том, что субъект хозяйствования, вместо справок, согласований и прочего, подает в разрешительный центр (центр оказания административных услуг) декларацию о соответствии материальной базы предприятия требованиям законодательства, а взамен получает необходимую бумагу и начинает работать.
В ГРС столкнулись с тем, что чиновники нередко и под надуманными предлогами декларации не принимают. Но штрафовать их не за что – КоАП административной ответственности за такую работу с декларациями не предусматривает.
Но это еще не все. Как подчеркивает Любомир Чорний, старший эксперт программы USAID «Лідерство в економічному врядуванні» (ЛЕВ; законопроект разработан при участии экспертов программы), в Украине сложилась уникальная ситуация, когда ответственность бизнеса за нарушения растет (в денежном выражении), но при этом чиновники за свои прегрешения отвечают по минимуму.
Наиболее характерный пример – итоги деятельности контролирующих органов (они же, как правило, и разрешительные) за первое полугодие 2017 г., когда при сокращении количества проверок в 1,5 раза сумма штрафов, наложенных на бизнес, увеличилась в 7 раз (см. публикацию Hubs). Так что намерение восстановить баланс вполне справедливое.
Ну и наконец, данный законопроект – плод соперничества организаций, в поте лица осваивающих гранты и прочие денежные средства от ЕС, США и других международных доноров. Скажем, если в подготовке недавно подписанного президентом Закона о защите прав участников уголовного производства первую скрипку играл Совет бизнес-омбудсмена (об основных нормах этого документа Hubs написал еще в мае ), то ЛЕВ вплотную занялся разрешительной системой и госнадзором. А что – такую конкуренцию можно только приветствовать!
За что и почем
Законопроект конкретизирует виды административных нарушений (в действующей редакции ст. 166-10 КоАП этого нет) и устанавливает планку сумм штрафов за каждое из них.
Как отмечает Любомир Чорний, с этой целью специально проводился опрос предпринимателей, а в разработке документа участвовали адвокаты, представляющие интересы бизнеса в отношениях с разрешительными органами (в т. ч. в судах). Соответственно, за более весомые нарушения разрешительного Закона предусматривается больший «кнут». В нынешней же редакции – уравниловка. Сейчас планка штрафов за все нарушения составляет 510-850 грн. (30-50 нмдг), а при повторных, в течение года, – 510-1190 грн. (50-70 нмдг).
Итак, за самый популярный ныне «чиновничий отмаз» – отказ в приеме документов на получение разрешения или не регистрацию декларации – в законопроекте предлагается штрафовать чиновника на 850 грн (50 нмдг). Не менее часто встречающееся требование позолотить ручку при приеме документов (сделать неофициальный платеж) оценивается в 1530-1700 грн. (90-100 нмдг). Повторные нарушения влекут за собой административный штраф в сумме 1870-2890 грн (110-170 нмдг). Другими словами, максимальную сумму штрафа запланировано увеличить на 1700 грн.
Новые администраторы
Документом предусмотрены новации, которые, по мнению авторов, заставят администраторов разрешительных центров крепко задуматься, прежде чем отказать бизнесменам в приеме-выдаче документов.
Суды сейчас просто завалены административными делами. К тому же служители Фемиды очень неохотно применяют штрафы к слугам народа и не только в связи с зафиксированными нарушениями в разрешительной системе.
«На сегодняшний день случаи привлечения чиновников к индивидуальной ответственности единичны», – подчеркивает Виктор Мороз, управляющий партнер адвокатского объединения Suprema Lex, адвокат. Поэтому разработчики законопроекта пошли на хитрый ход, предоставив председателю, заместителям и уполномоченным служебным лицам ГРС право рассматривать административные дела и налагать штрафы на чиновников, минуя суд. Имеются в виду те нарушения, факт которых налицо (отказ в приеме документов, нарушение сроков их выдачи, невнесение данных в Единый госресстр юридических и физических лиц – предпринимателей и т.п.).
Наверно это правильно. Но, по данным Hubs, по состоянию на «сейчас», этим правом могут воспользоваться аж менее 10 человек (включая председателя ГРС и двух его замов). С учетом нескольких сотен нарушений, отмеченных в разрешительной системе в 2017 году (подчеркнем, данные неофициальные), трудно предположить, что данная мера окажется уж очень эффективной.
Видимо, с целью расширения административного контроля над чиновниками авторы законопроекта пошли дальше, и предлагают дать право составлять соответствующие протоколы представителям общественных объединений, входящих в консультативно-совещательные органы при Кабмине (например, в Совет предпринимателей при Кабмине), некоторых министерствах и облгосадминистрациях.
С формальной точки зрения это законодательству не противоречит, ведь КоАП, принятый еще в советские времена, до сих пор содержит нормы, позволяющие общественным объединениям составлять эти самые административные протоколы. На практике же… Предприниматели со стажем, вероятно, помнят, сколько мороки с этими протоколами и проверками в начале 2000-х гг. им доставляли общественные инспекции по защите прав потребителей. Не секрет, что чаще всего они использовались либо самими госорганами, либо третьими лицами для давления на негодных бизнесменов. Это, с одной стороны.
С другой стороны, законодательство в сфере государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности предусматривает, что составление протоколов отнесено к полномочиям субъектов властных полномочий, которыми общественные организации (при всем уважении к ним!) не наделены. Если же исходить из законопроекта, они их получат.
Стало быть, не только протоколы могут составлять, но и проверки могут проводить. Словом, получается неразбериха и есть опасность, что общественники так рьяно возьмутся за дело, что просто-напросто заблокируют работу разрешительных центров, и это выйдет боком не чиновникам, а самим предпринимателям.
По этому поводу Hubs дискутировал с Оксаной Продан. Народный депутат утверждает, что бояться нечего. Во-первых, с целью исключения местечковости (продавливания интересов определенных групп бизнесменов) планируется предоставить право составлять админпротоколы представителям непрофильным объединений. Таковыми являются Совет предпринимателей при Кабмине, общественные советы при Минэкономразвития, ГРС, региональные советы предпринимателей.
Во-вторых, решение о наложении санкций по протоколу, составленному общественниками, будет принимать только суд. Он же разберется, не превысили ли члены советов свои полномочия.
Однако у правоведов остаются вопросы. Виктор Мороз отмечает, что если право составлять протоколы будет означать, что общественные организации получат полномочия и на проведение проверок, то это приведет к злоупотреблениям и коррупции. Другие специалисты считают, что в законопроекте отсутствует механизм применения этого права общественниками (см. ниже «Адвокат – о «белых пятнах»).
Адвокат – о «белых пятнах»
Елена Гаврилова
Елена Гаврилова, адвокат практики контрактного права адвокатского объединения «Вдовичен и партнеры»:
— Сразу можно сказать, что предлагаемые в законопроекте увеличенные суммы штрафов, конкретизация оснований для привлечения к админответственности и уточнение перечня лиц, уполномоченных составлять админпротоколы, проблемы с квалификацией кадров не решит. Исходя из сегодняшней практики, мотивация чиновников придерживаться законов с помощью «кнута», но без «пряника», не всегда эффективна.
Хочу обратить внимание и на такую особенность. По нашему мнению, законопроект дает ответы на вопросы, кого, за что и кто может привлечь к административной ответственности, но вот сама процедура (как?) в нем не прописана. А ведь она предусматривает определенный порядок действий (установление факта нарушения, соблюдение сроков наложения админвзыскания и т.д.), определенные требования к составлению документов и оформлению материалов дела, которое будет направляться или в суд, или, как предусмотрено в законопроекте, госоргану (ГРС – Ред.). Этого в законопроекте нет. Но на практике очень часто именно несоблюдение требований к самой процедуре является причиной отказа в суде. Те же риски остаются и в случае рассмотрения дел и госорганом.
На мой взгляд, предоставление права общественникам составлять админпротоколы ни в коем случае не означает, что эти объединения автоматически смогут проводить проверки. Протокол об админнарушении можно составлять и по факту нарушения, главное придерживаться требований, установленных КоАП для документирования факта нарушения.
Например, в случае нарушении сроков выдачи документа проводить проверку деятельности всего органа не нужно. Достаточно подтвердить факт того, что соответствующее решение не было направлено заявителю в установленный строк.
Больше интересует вопрос, а как представители этих объединений будут составлять протоколы? Процедура предусматривает его составление в присутствии чиновника непосредственно на месте, отбор пояснений, разъяснение прав, подписание или отказ подписать протокол и т.д. То есть процесс предусматривает определенные полномочия, которые не предусмотрены в законах. Другими словами, это право, как бы, предусмотрено, а вот механизм его применения не совсем понятен.
Подвожу итог: только после принятия и применения соответствующего Закона на практике можно будет делать заключения о его влиянии на те или иные процессы в сфере выдачи разрешительных документов.
