Процедуры выделения многих земельных участков усложнятся
В комитете Верховной Рады по вопросам аграрной политики и земельных отношений сейчас готовят ко второму чтению проект Закона Украины №4355 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно расширения полномочий органов местного самоуправления по управлению земельными ресурсами и усиления государственного контроля за использованием и охраной земель».
Этот документ предлагает децентрализовать систему управления земельными ресурсами, в частности, передать земли сельскохозяйственного назначения за пределами населенных пунктов из государственной в коммунальную собственность территориальных общин.
Опрошенные Hubs эксперты и участники рынка считают, что децентрализация управления земельными ресурсами Украине необходима уже давно. Ведь с момента принятия нынешнего Земельного Кодекса государственной землей по всей стране распоряжаются исключительно чиновники, назначенные в Киеве. Это главы районных и областных администраций, начальники областных управлений Госгеокадастра, а также Кабмин. Местные же власти не могут распоряжаться этими землями, которые по факту находятся на их территории.
В результате обыденностью для украинских реалий стали массовые раздачи государственной земли в порядке безоплатной приватизации на разного рода подставных лиц. Эти схемы возможны в том числе и потому, что существующий порядок фактически устанавливает монопольное право распоряжаться огромным количеством земель сравнительно небольшой группе назначенных «сверху» чиновников.
При этом огромным количеством земель под недвижимостью люди и бизнес пользуются без оформления каких-либо прав на участки. А огромные территории (в тысячи гектаров), на которых сейчас расположены госпредприятия, нередко отдают в пользование на основе незаконных договоров и т.п.
Таким образом, необходимость того, чтобы земельными ресурсами управляли органы местного самоуправления, используя для этого прозрачные и понятные механизмы, никто не оспаривает.
Что говорят авторы законопроекта
По словам народного депутата Олега Кулинича, который подал на рассмотрение парламента законопроект №4355, перед авторами этого документа стоят две задачи. Первая — расширить материальную базу местного самоуправления, передав ее органам полномочия по управлению землями, которые находятся за границами населенных пунктов. Вторая — навести порядок в сфере государственного контроля за использованием и охраной земель, и сделать этот контроль эффективным. «Думаю, что обе эти задачи со временем будут решены», — говорит Кулинич.
Народный депутат уверяет, что благодаря новому закону полномочия органов местного самоуправления перестанут ограничиваться территориями населенных пунктов. А это снимет вопросы и претензии, которые нередко возникают на местах, когда чиновники, назначенные из Киева, передают земли в собственность, аренду, принимают решения по изменению целевого назначения участков и т.д. без учета интересов местной общины. «Именно люди через избранные ими органы местного самоуправления должны решать, что конкретно должно быть размещено на земельном участке: пашня, магазин, автозаправочная станция, или, к примеру, лес. Это не вопросы органов власти, которые находятся в Киеве или в областном центре. Все должны решать люди. И они же должны отвечать за принятые решения», — настаивает Кулинич.
«Это (децентрализация системы управления земельными ресурсами — ред.) приблизит Украину к европейской практике, когда полномочия органов местного самоуправления распространяются на всю территорию государства, а не лишь на 12%, как у нас», — подчеркнул Сергей Биленко, член совета Земельного союза Украины, который также участвует в разработке законопроекта.
Кроме того, по словам Кулинича, большим позитивом является создание эффективной системы государственного контроля за использованием и охраной земель. Соответствующие изменения вносятся в Земельный кодекс Украины, Лесной кодекс, Кодекс об административных правонарушениях и другие законодательные акты.
К слову, государственный контроль за использованием и охраной земель, по разным оценкам, 5-10 лет практически не осуществляется. Поскольку контролирующие органы то создаются, то реорганизуются, то ликвидируются. Государственная инспекция сельского хозяйства, которая сейчас наделена контролирующими полномочиями, уже больше года находится в стадии ликвидации. При этом на местах органы местного самоуправления не имеют практически никаких реальных полномочий по борьбе с нарушителями земельного законодательства.
«Поэтому законопроект №4355 предлагает существенно изменить саму систему контроля. Например, органы местного самоуправления, у которых есть финансовые и кадровые ресурсы, смогут брать контролирующие функции на себя. А вот сами органы местного самоуправления будет контролировать Госгеокадастр. Такие меры одновременно повысят эффективность контроля и не приведут к чрезмерной централизации контролирующих функций», — обещает Олег Кулинич.
О «минусах» законопроекта
Инициаторы законопроекта практически не видят в нем недостатков. По словам Кулинича, минус у этого документа лишь один: законопроект примут слишком поздно, и к тому времени количество земель, которое перейдет в распоряжение территориальных общин, будет уже не настолько большим, как могло бы быть. И с каждым днем оно уменьшается.
«Я недавно общался с сельскими головами моего округа, — рассказывает народный депутат. — Мне говорят о том, что земель запаса за границами населенного пункта практически не осталось, все уже отдали в аренду. Мало того, сроки договоров аренды сельхозземель, которые сейчас подходят к концу, в ускоренном порядке продлеваются областными управлениями Госгеокадастра. А потом изменить срок или арендную плату можно будет только с согласия арендатора».
Однако другие эксперты считают, что законопроект №4355 — не что иное, как огромный компромисс интересов различных политических сил. И как раз по этой причине документ может лишиться всех своих «плюсов».
Причем, как не парадоксально, главным риском, который несет в себе текущий вариант законопроекта №4355 — это не что иное, как еще большая, чем сейчас, централизация системы управления определенными видами земельных ресурсов. К слову, некоторые критики законопроекта так и называют его — «законопроектом о централизации».
И дело здесь в следующем. На данный момент землями лесохозяйственного назначения, обороны, землями под большими, средними реками и т.д. распоряжаются в основном местные государственные администрации, на территории которых находятся эти земли (см. Табл. Перераспределение полномочий органов власти по распоряжению землями разного назначения»), и лишь в сравнительно небольшой части случаев есть прямые нормы законодательства.
Для увеличения кликните по картинке.
Новый же законопроект значительно увеличивает число прямых норм о полномочиях по распоряжению определенными видами земель. А именно эти права передаются исключительно Кабинету министров Украины. Речь идет о землях лесохозяйственного назначения, землях под зданиями, которые находятся в госсобственности, землях обороны, землях природоохранного назначения и многих других (подробнее см. Табл. «Перераспределение полномочий органов власти по распоряжению землями разного назначения»). Право распоряжаться остальными землями отходит к местным советам разных уровней.
При этом местные госадминистрации и Госгеокадастр лишаются прав распоряжаться землями, и именно за их счет расширяется влияние Кабмина. По подсчетам некоторых экспертов, в управлении Кабмина окажется больше земель, чем у местных советов. «Как один из авторов законопроекта, могу сказать, что этот документ — очень тяжелый компромисс между парламентом, исполнительной властью и ассоциациями местного самоуправления, — рассказывает Сергей Биленко. — И нельзя сказать, что его текст, проголосованный парламентом в первом чтении, совершенен. В частности, на мой взгляд, слишком большие полномочия по управлению государственными землями предлагается передать Кабинету министров (см. Табл. «Перераспределение полномочий органов власти по распоряжению землями разного назначения» — ред.). Причем, если в результате принятия законопроекта местные советы получат около 2 млн га земель, то Кабмин — более 15 млн га. Это, в большинстве своем, земли запаса и земли, которые переданы в аренду».
Интересно, что экспертов, приложивших руку к законопроекту №4355, нет единого мнения о том сколько земли будет в распоряжении Кабмина, а сколько у местных советов. Так, с оценками Биленко не согласен Андрей Мартын, заведующий кафедрой Национального университета биоресурсов и природопользования Украины, по подсчетам которого местные советы получат около 18 млн га земель, Кабмин — более 10 млн га.
К сожалению, итоговой официальной статистики по всем видам ежегодно выделяемых земель в открытом доступе Hubs не удалось найти. Единственный орган, который мог бы назвать хотя бы приблизительные цифры — Госгеокадастр, но редакционный запрос в это ведомство пока остался без ответа.
Но какими бы не были размеры полномочий Кабмина, это означает, что для строительства небольшого причала, передачи земель государственного предприятия в коммунальную собственность и т.д., необходимо будет каждый раз обращаться в Кабмин. Эксперты при этом предполагают, что, вероятнее всего, никто этого делать не будет, и все проблемы станут решать на местах вообще без оформления земли, по «серым» схемам, то есть за взятки.
Ведь, как показывает практика, процесс получения земли по правительственному решению затягивается минимум на 2 года. Плюс при такой процедуре надо будет проходить множество согласований, некоторые эксперты утверждают, что в отдельных случаях их число может доходить до 200 и более (зачастую необходимы, например, визы Минфина, Минэкономики и т.д). Но при всех этих сложностях перспективы на положительное решение по выделению земли остаются неопределенными.
Но депутаты, инициировавшие законопроект №4355, уверяют, что работа над ним еще не закончена. «Сейчас в аграрном комитете проходит очень серьезная и непростая работа по доработке текста законопроекта. И я надеюсь, что в том тексте, который пойдет в комитет, все вопросы к нему будут сняты, и мы получим качественный документ. Местное самоуправление должно, наконец, получить нормальную материальную базу для развития. Без этого все разговоры о деценетрализации и европейском векторе развития – пустой звук», — говорит Кулинич.
Тем не менее, возникает логичный вопрос: почему разработчики законопроекта закладывают в документ такую бомбу замедленного действия? Объяснения разработчиков при этом, мягко говоря, неубедительные: «У законопроекта есть свои плюсы. Необходимость принятия такого закона перезрела», — говорят они.
О новых полномочиях для Госгеокадастра
Критики-эксперты считают, что в законопроекте №4355 заложена еще одна угроза — расширяются контрольные полномочия Госгеокадастра. По сути, это ведомство, кроме функций борьбы с нецелевым использованием земель, самозахватами и т.д., будет «присматривать» за местными советами. В том числе он получит право в суде оспаривать незаконные решения местных советов.
При этом к самому Госгеокадастру остается много вопросов. Правоохранительные органы не раз возбуждали уголовные дела и подавали в суд по поводу незаконного выделения земли чиновниками из Госгеокадастра, это говорит о системных проблемах в данном ведомстве. Поэтому остается риск, что там будет достаточно легко организовать очередную «коррупционную вертикаль» на базе значительно расширенных контрольных функций.
Интересно, что разработчики законопроекта объясняют увеличение полномочий Госгеокадастра нежеланием чиновников ведомства и их покровителей передавать права на землю. «Сегодня чиновники Госгеокадастра могут распоряжается миллионами гектаров земель сельскохозяйственного назначения, в том числе бесплатно раздавать их избранным гражданам под личное крестьянское хозяйство, садоводство и прочие благородные цели, — говорит Андрей Мартын. — Естественно, Госгеокадастр вряд ли хочет потерять такие «вкусные» полномочия, а политические покровители руководства этого ведомства обладают значительными возможностями для блокирования любых законодательных инициатив, направленных на реальную передачу «земельных прав» местному самоуправлению».
По мнению же Кулинича, Госгеокадастр уже в прошлом осуществлял контролирующие функции, а другого профильного органа, который бы специализировался на земельных правоотношениях, у нас нет. Создавать же мощного «контролера» с нуля — дорогое удовольствие. «Кроме того, у Госгеокадастра есть одно существенное преимущество — электронная база Государственного земельного кадастра и огромный массив архивных данных в бумажном виде. Поэтому контролировать будет существенно проще, не нужно организовывать обмен информацией между несколькими органами», — считает Кулинич.
Однако участники рынка уверены, что за соблюдением законодательства органами местного самоуправления вполне могут осуществлять надзор местные государственные администрации, а также соответствующие подразделения полиции и СБУ. Контроль за использованием земель также можно поручить Госэкоинспекции, которая и так контролирует использование прочих природных ресурсов.
Что в итоге?
Текст законопроекта-компромисса вызывает противоречивые эмоции. С одной стороны, он должен решить главную задачу децентрализации — передачу земель в коммунальную собственность местных общин. Но с другой — значительно усложняет распоряжение землями государственных предприятий, лесного фонда, водного фонда и т.д., предоставляя Кабмину дополнительные полномочия. А также наделяет «драконовскими» полномочиями Госгеокадастр.
Удивляет, что разработчики законопроекта хорошо отзываются об альтернативном законопроекте №1159, который был вынесен в ВР в декабре 2014 г. «К сожалению, тогдашнее руководство парламента до последнего оттягивало внесение этого законопроекта в повестку дня, вероятнее всего, пытаясь сохранить близкому себе Госгеокадастру возможность «дерибанить» государственные земли на как можно более длительный срок», — говорит Мартын.
«Единственным поддержанным профильным комитетом парламента законопроектом, который предлагал качественное решение поставленной задачи, был законопроект №1159. Во многом, на мой взгляд, он был лучше сегодняшнего проекта. Он решал лишь одну точечную проблему – передача земель в коммунальную собственность и не касался других проблем земельного законодательства. Но, к сожалению, консенсуса между разными политическими силами относительно его принятия, не было», — вспоминает Биленко.
