Hubs беседовал о том, насколько качественными и глубокими можно считать изменения, происходящие в Украине
Судя по количеству событий в сфере украинской энергетики, темп изменений в отрасли должен быть высоким. Украина давно приняла закон о рынке газа, который должен был упростить доступ трейдеров к магистральному газопроводу, появились заявки с намерениями о приходе первых иностранных трейдеров на украинский газовый рынок. Принят закон о регуляторе — Национальной комиссии, которая осуществляет регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг, тарифы на газ якобы поднялись до рыночного уровня.
Однако практически все, что было сделано, неизменно сопровождалось скандалами разной силы громкости. Заявленная либерализация рынка газа, безусловно, началась, однако до конца не состоялась. Монополия НАК «Нафтогаз України» осталась. Анбандлинг (разделение) «Нафтогаза» еще даже не успел начаться, а «Укртрансгаз», который в его результате должен стать независимым, оказался предметом скандала между главой «Нафтогаза» Андреем Коболевым и первым вице-премьер-министром экономразвития Степаном Кубивым. Министр пытался перетянуть оператора украинской ГТС под контроль МЭРТ, а Коболев очень не хотел расставаться с драгоценным активом. В итоге правительство решило, что после выделения «Укртрансгаз» будет подконтролен Министерству энергетики и угольной промышленности.
Не лучше обстоят дела и с реформой систем расчетов за природный газ. Тарифы для населения повысили быстрее, чем требовал МВФ, ввели непрозрачную систему субсидий, увеличили ассигнования на них в проекте госбюджета на 2017 г. Но одним из наиболее мощных эффектов от этого стало отсутствие мотивации субсидиантов к энергомодернизации жилья. Получить субсидию гораздо легче, чем утеплить свой дом, не говоря уже о том, что деньги на компенсации по «теплым» кредитам для населения в бюджете быстро испаряются.
С наращиванием собственной добычи газа также не все гладко. Стратегия развития газодобывающей отрасли так и не утверждена правительством, а законопроекты, которые призваны облегчить наращивание добычи (снижение и распределение ренты за пользование недрами), до сих пор не проголосованы парламентом. Планы по наращиванию добычи газа государственной «УкрГазДобычей» (УГД) амбициозные, но пока что каждое действие в этом направлении в компании сопровождается громкими скандалами, которые усугубляются конфликтами с частными партнерами компании из-за массового разрыва договоров о совместной деятельности. Между тем значимых результатов по увеличению добычи пока не видно (0,5% в I полугодии 2016 г., при этом компания не сообщает, входят ли в эту цифру объемы добычи частников по договорам о совместной деятельности).
В хитросплетении всех этих событий несколько запуталась даже Европейская счетная палата, опубликовавшая недавно отчет об эффективности использования финансовой помощи ЕС для проведения реформ в Украине. Европейские аудиторы отметили, что несмотря на определенный успех, все равно сложно оценить эффективность реформ в газовом секторе из-за множества неблагоприятных факторов. Все эти обстоятельства ставят под сомнение эффективность реформ, о которой направо и налево рассказывают представители правительства и госмонополий. И даже там, где они идут в правильном направлении, темп довольно медленный, из-за чего есть опасения, что ни население, ни экономика не выдержат такого длинного переходного периода.
В то же время реформы в энергетике четко привязаны к финансовой и политической помощи, которую предоставляют Украине международные доноры: МВФ, ЕС, США и другие. Сами доноры также активно принимают участие в реформировании украинской энергетики и корректируют сроки предоставления помощи в зависимости от хода реформ. О том, каким видят эффект реформирования украинской энергетики в США, Hubs беседовал со спецпосланником Госдепартамента США по международным энергетическим вопросам Амосом Хохштейном. Его позиция выглядит оптимистичнее, чем мы описали выше, но надо понимать, что его должность в первую очередь дипломатическая. Отсюда и ответы – дипломатически-обтекаемые. Но они позволяют оценить общее отношение и степень интереса на этом этапе со стороны США к украинской энергетике.
— Вы уже несколько лет подряд регулярно приезжаете в Украину. Что видите своей основной целью в сотрудничестве между Украиной и США?
— Мне всегда нравится приезжать в Украину. Сейчас, когда в Соединенных Штатах началось время политического перехода, оглядываюсь на 5-6 лет назад, в течение которых я постоянно приезжал в Украину. И чувствую большую личную преданность поддержке вашей страны. А также ответственность за сохранение этой поддержки.
Я приезжаю сюда регулярно, чтобы, во-первых, оказывать практическую поддержку в энергетическом секторе для укрепления независимости и стабильности украинской экономики. А также поощрять дальнейшие реформы, которые должны сделать более прозрачной и экономически привлекательной украинскую энергетику.
— Как вы оцениваете ход реформ в энергетическом секторе Украины? Насколько они, по-вашему, глубоки и эффективны?
— Я считаю, что Украина достигла колоссального прогресса в реформировании энергетики. Вы провели целый ряд очень сложных для реализации реформ. Однако, когда все эти изменения стартовали, положение дел в отрасли было настолько плачевным, что оно повлияло на все дальнейшие процессы. Поэтому сейчас, несмотря на очевидный прогресс, работы все еще остается значительно больше, чем уже было проделано.
— Вы не могли бы привести конкретные примеры этого прогресса? Украинские эксперты зачастую настроены пессимистично и не разделают вашего оптимизма. Они нередко настаивают на том, что реформы в энергетике идут слишком медленно и недостаточно глубоки…
— Действительно, я оптимист, особенно по сравнению с другими людьми. Я знаю, что экономические реформы — сложное дело для любой страны. Проводить их в разгар экономического кризиса еще сложнее. А реформировать экономику на фоне кризиса национальной безопасности и военного конфликта, это вообще невероятно сложно! Поэтому моя оценка включает также и то, в какой обстановке и в какой среде эти реформы должны быть реализованы.
Мы некоторое время настаивали на том, что Украине необходимо принять закон о регуляторе (Национальной комиссии, которая осуществляет регулирование в сфере энергетики и жилищно-коммунальных услуг (НКРЭКУ) — Ред.). И украинский парламент сделал это, а президент страны недавно подписал его. Мы содействовали созданию независимого наблюдательного совета НАК «Нафтогаз України». Мы совместно с украинскими коллегами много работали в структурных подразделениях «Нафтогаза», чтобы там можно было провести серьезную реструктуризацию. В некоторых из этих компаний (входящих в состав «Нафтогаза» — Ред.) руководящие должности заняли люди, которые настроены провести серьезные реформы.
Также до недавнего времени одной из наиболее серьезных коррупционных проблем были государственные закупки. Зачастую в структурах, которые их проводят, деньги просто исчезали. И в компаниях, которые сегодня возглавили реформаторы, уже справились с этой проблемой.
Не могу не упомянуть о реформе системы субсидирования населения для покупки энергоносителей. Это была очень болезненная реформа, но крайне необходимая, она позволит оздоровить энергетическую сферу.
— Все, о чем вы говорите, безусловно, хорошо. Однако существуют обстоятельства, позволяющие усомниться в качестве этих реформ. Например, тот же закон о регуляторе (НКРЭКУ) был принят с большим скандалом. В процессе его подготовки бизнес-партнер украинского президента Игорь Кононенко лично проводил переговоры с народными депутатами, убеждая голосовать за положения закона, которые позволят нынешнему главе НКРЭКУ Дмитрию Вовку оставаться на своей должности еще минимум полтора года. В то же время многие эксперты и участники рынка выступали за то, чтобы уже в ближайшее время сменить весь состав комиссии. Голосование за этот закон в парламенте тоже проходило с манипуляциями. Насколько, по-вашему, можно считать качественной такую реформу?
— Реформы никогда не проходят гладко, а их ход никогда не бывает, как одна прямая линия. Движение вперед всегда сопровождается какими-то отклонениями. И я это могу принять при условии, что общий вектор движения все-таки показывает прогресс. То есть движение вперед с какими-то временными отступлениями назад может быть приемлемым. И чтобы достичь успеха в реформах, надо быть реалистом, учитывать обстоятельства, в которых приходится работать.
Изменения в Украине должны были стартовать в очень коррумпированной системе. Поэтому здесь нельзя просто «срезать» весь верхний «слой» старого правительства и надеяться, что после этого все будет работать идеально.
— Но многим бы именно этого и хотелось!
— Я также хотел бы этого. Но такой сценарий не реалистичен. Поэтому надо, чтобы на руководящие должности приходили люди, готовые принимать тяжелые политические решения. Нужны люди в институционных органах, которые готовы не только менять персонал, но изменять процессы и саму систему. Докапываться до тех мест, где коррупция глубже всего укоренилась, и создавать такие условия, при которых применять коррупционные схемы будет все труднее и труднее. Они должны выводить систему из темноты на свет, делая ее все прозрачнее, открывать процессы принятия основных решений. Но реализация всего этого предполагает, что процесс не будет быстрым.
За годы работы в разных уголках мира я усвоил один урок: когда вы боретесь с коррупцией, она борется с вами. И здесь, в Украине, происходит то же самое! Коррупция, которую пытаются искоренить, наносит ответный удар. Ведь коррупционеры все еще очень влиятельны и используют свои возможности, чтобы сопротивляться. Но я считаю, что при всем этом прогресс в Украине все-таки есть.
— Также хотелось бы поговорить о реформе субсидий для населения. Государство уже не один год субсидирует тех, кто не может платить за энергоносители. Однако госбюджет не выполняет в полной мере свои обязательства, то есть просто не перечисляет все деньги. Из-за этого, например, теплогенерирующие предприятия сегодня накопили огромные долги (более 20 млрд грн) перед НАК «Нафтогаз України» за потребленный газ. При этом в большинстве своем это предприятия коммунальной собственности. Между тем расходы государственного бюджета на субсидии постоянно растут. Не правильнее было бы в такой ситуации больше государственных денег вкладывать в повышение энергоэффективности жилых домов, чтобы население сократило потребление энергоносителей за счет их экономии, и в результате могло отказаться от субсидий?
— Это очень сложный вопрос, который неизбежно возникает в ситуации, когда общая картина реформ еще не готова, и сделана только часть необходимых шагов, а другие пока что впереди. Поэтому возникают определенные трения и несоответствия.
Если же говорить о стратегических целях реформы, то она должна позволить госпредприятиям работать на рыночных условиях, которые позволили бы им стать прибыльными без политического вмешательства. Это сделает всю систему более эффективной и повысит эффективность самой инфраструктуры, позволит проводить все расчеты на рыночных условиях. При этом социальная поддержка должна предоставляться только тем, кто крайне нуждается в ней.
Для этого необходимо сократить импорт энергоносителей и нарастить добычу собственных. При этом источники импортного газа должны быть диверсифицированы, что позволит выбирать наилучшие цены. Если все это осуществить, то система должна работать хорошо.
Но где Украина находится сейчас? Она посредине процесса! Поэтому некоторые изменения создают определенные трудности и для людей, и для коммерческих структур. Потому что определенные шаги в реформировании пока еще не сделаны.
Мы сейчас пытаемся направлять поддержку Соединенных Штатов на реформирование «УкрГазДобычи» (крупнейший в Украине государственный добытчик газа — Ред.), НАК «Нафтогаз України», Нацрегулятора (НКРЭКУ — Ред.). А также на поддержку работы украинских министерств и правительства в целом. Наша цель — помочь им оставаться сосредоточенными на общем стратегическом видении конечной реформы, которая будет долгосрочным стратегическим решением тех проблем, о которых вы спрашиваете.
— В Кабинете министров сейчас рассматривается концепция развития газодобывающей отрасли, согласно которой до 2020 года государственная «УкрГазДобыча» должна остаться крупнейшей компанией по добыче газа и размерам ресурсной базы. Для сравнения: годовая добыча УГД должна составлять столько же, сколько у всех вместе взятых частных компаний (которые должны нарастить ее все вместе до этого уровня), а ресурсная база должна быть в три раза больше, чем у них —79 млрд куб. м против 22,5 млрд куб. м. К каким последствиям, на ваш взгляд, может привести такая концентрация ресурсов в одной компании? Как это может отразиться на конкуренции в отрасли? В США, например, углеводороды добывают множество частных компаний совершенно разных масштабов…
— Во-первых, хочу сказать, что сравнивать украинскую энергетическую систему с американской всегда очень рискованно, поскольку они очень разные. В энергетическом секторе США государство играет очень незначительную роль. У нас есть тысячи и тысячи компаний, которые разрабатывают нефтяные и газовые месторождения, и, в отличие от Украины, нет никакого наследства государственной собственности в энергетическом секторе. То есть это две совершенно разные экономически модели. И Соединенные Штаты в этом отношении сильно отличаются не только от Украины, но и от других стран.
В Украине же мы сосредоточены на двух целях. Первая — сделать УГД более эффективной, успешной, прозрачной и прибыльной для всего украинского народа. Вторая — обеспечить в стране такой инвестиционный климат, который бы привлек сюда международные компании. Это должна быть такая финансово-экономическая система, которая поощряла бы приход в страну добывающих компаний, которые могут способствовать развитию энергетического сектора Украины.
Если нам удастся достичь успеха хотя бы в этих двух направлениях, баланс между активами государственной УГД и частных добывающих компаний сразу же станет более здоровым. Но до обеих этих целей пока еще слишком далеко. Однако я все же очень оптимистично смотрю на нашу работу с «УкрГазДобычей», потому что вижу их готовность прислушиваться к советам, что-то менять, повышать эффективность активов, которые у них есть сейчас.
— То есть вы считаете, что пока инвестиционный климат в добывающей отрасли не очень благоприятный для инвестиций, стоит параллельно развивать добычу и в частном, и в государственном секторах?
— Да, мы должны делать и то и другое одновременно. Не следует сосредотачиваться на чем-то одном. Оба направления сейчас одинаково важны. УГД распоряжается резервами, которые принадлежат народу Украины. Поэтому резонно, что украинцы ожидают, что эта компания будет использовать в своей работе лучшие технологии, специалистов с наивысшей квалификацией, а также добывать как можно больше газа при наименьших затратах.
Также украинский народ вправе ожидать, что в добывающий сектор придут международные компании, которые могут развивать его. Но эти компании должны видеть четкий путь к достижению прибыльности.
— Вы недавно говорили, что российский газотранспортный проект «Северный поток-2» может разделить Европу по границе, которая повторяет линию разграничения времен «холодной войны». Как вы считаете, у этого проекта могут быть сегодня экономические обоснования? Что он принесет Евросоюзу и Украине, если будет реализован?
— Никогда не ведитесь на утверждения, что «Северный поток-2» имеет какую-то коммерческую основу. Это чисто политический проект, выдвинутый президентом страны, которая хочет подорвать стабильность Украины и Европы.
У России есть очень четкое намерение: удержать свое доминирующее положение на газовом рынке Европы. Она очень хочет этого. При этом она стремится исключить из этого процесса Украину. Именно эти цели лежат в основе идеи строительства и «Северного потока-2», который нацелен на Западную Европу, и «Турецкого потока», который планируют протянуть через Черное море на Юго-Восток Европы. Комбинация этих трубопроводов уничтожит украинский транзит газа в Европу. А Россия может достичь двух целей: нанести тяжелый экономический удар Украине, забрав из ее экономики почти $2 млрд, которые она получает за транзит, и возобновить российское доминирование на газовом рынке Центральной и Восточной Европы. Причем это доминирование будет длиться целое будущее поколение или даже дольше.
Я уже не раз говорил в Брюсселе, что вопрос сохранения транзита российского газа через Украину вообще не должен обсуждаться. Здесь не должно быть никакой сдачи позиций.
Кроме того, Европа должна сосредоточиться на обустройстве инфраструктуры, которая позволила бы усилить диверсификацию поставок газа, расширить альтернативу его поставкам из России. Именно здесь надо работать в двух направлениях. Первое — создать условия для транспортировки в ЕС каспийско-азербайджанского газа в смеси со сжиженным газом, который приходит в Грецию, Болгарию и дальше. И второе — это Адриатическое море, Хорватия, у которой уже есть связи с Венгрией. Это усилило бы диверсификацию и позволило бы устранить зависимость от поставок «Газпрома». Впоследствии разлом между Западной и Восточной Европой, который сегодня углубляется, мог бы значительно сгладиться.
Более того, эти меры позволили бы открыть для Украины рынок сжиженного газа по конкурентным ценам! Это во многом бы снизило риски того, что Россия может «крутить газовый вентиль» туда-сюда в самый сложный момент.
Все, о чем я говорю, – очень простые подходы, финансовые затраты на которые вполне умеренные. И самое главное — они сделают невозможной реализацию таких проектов, как «Северный поток-2».
— «Северный поток-2» лишит Украину доходов от транзита российского газа. А какие риски он несет для ЕС, кроме углубления раскола между Восточной и Западной Европой?
— «Северный поток-2» — это вопрос политического единства в будущем и даже территориальной целостности, независимости самого Евросоюза. Если над какой-то частью Европы будет довлеть экономическая угроза, которая способна повлиять на ее политические решения, то и сам Евросоюз окажется под угрозой.
Вот насколько важна дискуссия по «Северному потоку-2» и «Турецкому потоку». Ведь речь идет не только об энергоносителях, но и о большой политике. Поэтому Украина должна в этом вопросе стоять до последнего на международной арене, чтобы эти проекты остановить.
