Через четыре месяца стартует финансирование политических партий за счет госбюджета
Hubs подсчитал, во сколько украинцам выльется удовольствие содержать партии за наш с вами счет, каким партиям сколько миллионов гривен достанется, каковы «узкие места» этой инициативы — да и вообще, насколько она реалистична в сегодняшних условиях? Какова вероятность, что средства будут выброшены на ветер, а олигархи по-прежнему останутся главными партийными кукловодами? Как выяснилось, все довольно неоднозначно.
Политическая коррупция считается одним из самых «запущенных» видов коррупции вообще. Как показывает опыт даже наиболее развитых демократий, полностью искоренить политическую коррупцию невозможно. А вот свести к относительно безопасному минимуму – вполне реально. По крайней мере, в Европе уже накоплен немалый политико-правовой опыт в этой сфере.
И он, в частности, предполагает финансирование деятельности политических партий за счет средств государственного бюджета. Так, по данным IDEA (Institute for Democracy and Electoral Assistance), 54,4% стран мира финансируют партии на регулярной основе, 31,1% возмещают их расходы на избирательную кампанию. В Европе эти показатели еще выше: 84,1% стран постоянно поддерживают политические силы, 38,6% — только во время выборов. Попыткой перенести этот опыт в украинские реалии как раз и стало принятие Закона Украины о внесении изменении в некоторые законодательные акты Украины относительно предотвращения и противодействия политической коррупции.
Зачем нужен такой закон?
Если глобально, то для того, чтобы минимизировать издержки, связанные с неизбежным участием денег в политике, защитить традиционные институты демократии, а значит, и саму возможность эффективного взаимодействия между гражданским обществом и государством.
Если более конкретно, то в пояснительной записке к тексту законопроекта его авторы указывают следующие задачи:
— усиление финансовой независимости партий от частных доноров (олигархов, ФПГ);
— создание условий свободной и честной межпартийной конкуренции;
— усиление прозрачности финансирования партий и предвыборной агитации;
— установление действенного контроля и санкций за нарушения в сфере финансирования партий;
— выполнение рекомендаций GRECO, Венецианской комиссии, ОБСЕ/БДИПЧ, внедрение европейских правовых стандартов и, как следствие, — создание условий для получения Украиной безвизового режима;
— обеспечение сбалансированного гендерного представительства в парламенте и местных советах.
Интересная деталь: впервые попытки принять подобный закон в Украине были предприняты еще… в 2003 году – но неудачные.
Кто лоббировал?
В первую очередь, внесения подобных изменений в законодательство требовали европейские партнеры Украины (наряду с реформой избирательного законодательства и закона о референдумах). Без выполнения этих условий не только безвизовый режим так и останется недосягаемой мечтой, но и с выполнением Соглашения об ассоциации могут возникнуть сложности. Не говоря уже о доступе к зарубежным кредитам.
Не в последнюю очередь по этой причине необходимость принятия такого закона была зафиксирована еще предыдущим созывом ВРУ 14 октября 2014 г. в Законе Украины об основах государственной антикоррупционной политики в Украине (Антикоррупционной стратегии) на 2014-2017 гг.
4 июня 2015 г., выступая с ежегодным посланием перед парламентом, принятие подобного закона поддержал Президент Украины. Под текстом законопроекта свои подписи поставили сразу 13 народных депутатов (представляющие БПП, НФ, «Самопомич» и внефракционные). Но главными идеологами его разработки и принятия стали Сергей Лещенко и Мустафа Найем (оба – БПП).
Любопытный факт: фракция РПЛ Олега Ляшко поддержала законопроект в первом чтении (16.07.2015), но полностью проигнорировала его во втором (08.10.2015), чем едва не сорвала принятие закона.
Основные изменения
Что же изменилось в законодательстве? Перечислим ключевые моменты.
1. Четко установлены два источника предоставления партиям материальной и финансовой помощи: взносы в поддержку партии и государственное финансирование уставной деятельности партий (раздел I, п. 3, пп. 4 Закона о противодействии политической коррупции, вносит изменения в ст. 14 ЗУ о политических партиях). Дано определение понятия «взнос». Под таковым подразумевается не только прямая финансовая помощь, но и (придется процитировать целиком): «інше майно, переваги, пільги, послуги, позики (кредити), нематеріальні активи, будь-які інші вигоди нематеріального або негрошового характеру, у тому числі членські внески членів політичної партії, спонсорство третіми особами заходів чи іншої діяльності на підтримку політичної партії, товари, роботи, послуги, надані або отримані безоплатно чи на пільгових умовах (за ціною, нижчою за ринкову вартість ідентичних або подібних робіт, товарів та послуг на відповідному ринку), отримані політичною партією, її зареєстрованою в установленому порядку місцевою організацією, пов’язаною особою політичної партії чи її місцевої організації, висунутим політичною партією чи її місцевою організацією кандидатом на виборах народних депутатів України, виборах Президента України, місцевих виборах (шляхом перерахування або переказування до виборчого фонду на відповідних виборах) або надані політичній партії, зареєстрованій в установленому порядку місцевій організації політичної партії, пов’язаній особі політичної партії чи її місцевої організації, висунутому політичною партією чи її місцевою організацією кандидату на виборах народних депутатів України, виборах Президента України, місцевих виборах (шляхом перерахування або переказування до виборчого фонду на відповідних виборах)».
2. Появилась норма о возмещении затрат партий на финансирование предвыборной агитации на выборах народных депутатов Украины. Такое право получат партии, преодолевшие избирательный барьер в многомандатном округе. Размер возмещения – фактические траты партии, но в объеме, не превышающем максимальный размер избирательного фонда, т.е. 90 000 минимальных заработных плат (МЗП) (см. ст. 48 ЗУ о выборах народных депутатов Украины). На данный момент – 124,020 млн грн, с 1 мая по 1 декабря 2016 г. – 130,5 млн грн, с 1 декабря 2016 г. – 139,5 млн грн.
Для сравнения. Только по официальным данным на выборы-2014 политпартии потратили 674,5 млн грн, а одни только местные выборы в Киеве в 2015-м обошлись политикам в 286 млн грн. Реально же потраченные суммы превосходили эти данные в разы, если не на порядок — относительно парламентской гонки звучали цифры около 10 млрд грн (при курсе 14-15 грн/долл.).
Несложно подсчитать, что если бы каждая из пяти прошедших в ВР политсил официально потратила максимум возможных средств (а каждая из них обоснованно рассчитывала на успех), бюджету бы пришлось раскошелиться не менее чем на 600 млн грн. Правда, по новому закону партиям пришлось бы уже доказывать «чистоту» происхождения средств.
3. Пересмотрен перечень юридических и физических лиц, имеющих право делать взносы в поддержку партии. Установлен верхний годовой предел таких взносов: 400 МЗП для физлиц и 800 МЗП для юрлиц (см. инфографику «Источники финансирования партия: кто и сколько»). Партии также имеют право отказаться принимать взнос от того или иного лица.
4. Определен порядок, согласно которому партии обязаны ежеквартально подавать в Национальное агентство по вопросам предотвращения коррупции (его формирование до сих пор не завершено! – Hubs) отчет об имуществе, доходах, затратах и обязательствах финансового характера (раздел I, п. 3, пп. 4 Закона о противодействии политической коррупции, вносит изменения в ст. 17 ЗУ о политических партиях). В таких отчетах должен быть отражен каждый взнос – с указанием сделавшего его юр- или физлица.
5. Для партий, ставших субъектами избирательного процесса любого уровня, а также партий, получивших право на государственное финансирование, вводится еще одна форма отчетности – внешний независимый финансовый аудит. Отдельно определены критерии, которым должны соответствовать фирмы, дабы получить право на проведение такого аудита (раздел I, п. 3, пп. 4 Закона о противодействии политической коррупции, вносит изменения в ст. 17 ЗУ о политических партиях). Заметим, что по мнению Hubs, требования к аудиторским фирмам заранее выписаны таким образом, чтобы максимально сузить круг возможных исполнителей.
6. Определен перечень государственных органов, которые осуществляют контроль за деятельностью партий. К таковым отнесены:
— ЦОИВ, осуществляющий регистрацию политических партий, в данном случае – Госрегистрационная служба, координируемая Минюстом;
— ЦИК, ОИК, ТИК – в части соблюдения избирательного законодательства;
— Счетная палата – в части контроля за целевым использованием партиями средств, выделенных из госбюджета;
— Национальное агентство по вопросам предотвращения коррупции (НАВПК) – контроль за установленными ограничениями относительно финансирования партий, предвыборной агитации; контроль за законным использованием средств; за своевременной подачей отчетов об имуществе, доходах и расходах; проверка достоверности сведений, включенных в эти отчеты.
7. Изменены нормы Кодекса Украины об административных правонарушениях и Уголовного кодекса Украины относительно ответственности партий (раздел I, п. 1,2 Закона о противодействии политической коррупции).
8. Определены условия, по которым партии могут утратить право на финансирование из бюджета.
И о самих средствах из бюджета
Итак, во сколько же обойдется Украине содержание политических партий?
Формула расчета такова: 0,02 МЗП по состоянию на 1 января предыдущего бюджетного года умножаем на количество избирателей, которые приняли участие в голосовании по общегосударственному многомандатному округу на последних парламентских выборах. В нашем случае – 26.10.2014 г. таковых избирателей оказалось 16,052 млн чел. (раздел I, п. 3,пп. 4 Закона о противодействии политической коррупции, вводит ст. 17-2 в ЗУ о политических партиях).
В нашем случае, если бы госфинансирование партий осуществлялось с 1 января 2016 г., на эти цели пришлось бы выделить 391 млн грн. В масштабах госбюджета – сумма не выглядит настолько уж огромной. Деятельность аппарата Верховной Рады обойдется в 941 млн грн, а знаменитая «Дуся» (Госуправделами) – в 1 млрд 366 млн грн. Правда, к примеру, на строительство «Охматдета» выделено 395 млн грн, а на протезирование по новым технологиям участников АТО, потерявших конечности, – 150 млн грн.
Принцип распределения этой суммы таков: ее делят между всеми партиями, которые на последних парламентских выборах набрали свыше 2% поддержки избирателей, пропорционально полученным голосам (раздел I, п. 3, пп. 4 Закона о противодействии политической коррупции, вводит ст. 17-3 в ЗУ о политических партиях).
Таким образом, заработай закон с начала текущего года, кроме пяти присутствующих в ВРУ партий, госфинансирование получила бы «Свобода» (4,71%), «Сильная Украина» (3,11%), «Гражданская позиция» (3,1%) и «Заступ» (2,65%). КПУ, набравшая 3,88%, согласно закону финансирование бы не получила, т.к. ее деятельность запрещена.
Кроме того, законом предусмотрен т.н. гендерный бонус. Дополнительные 10% к уже определенной сумме госфинансирования делятся поровну между прошедшими в парламент партиями, у которых количество представителей одного пола среди избранных и получивших полномочия депутатов не превышает 2/3.
«На самом деле, это – хорошая мина при плохой игре. У нас эта норма выглядит как реверанс перед Европой из-за других сложностей, существующих в нашей политической системе. Я уже говорил после внедрения этой нормы, что теперь женщин вместо того, чтобы звать в ЗАГС, будут звать в партию», — комментирует введение денежного поощрения гендерного равенства Евгений Магда, директор Центра общественных отношений.
В нынешнем составе Рады под эту норму по идее попадает только «Самопомощь». По спискам этой партии прошли 32 депутата, из них – 11 женщин плюс 1 женщина, выдвинутая от «Самопомощи» победила по мажоритарному округу (на данный момент во фракции 26 депутатов, из них – 8 женщин). Таким образом, политсила Андрея Садового дополнительно получила бы 39,1 млн грн.
Кроме того, у партий есть право отказаться от финансирования из бюджета – о чем они должны уведомить в установленном законом порядке.
Но это все – не более, чем гипотетический расклад. Сейчас начнется самое интересное: в раздел II («Заключительные и переходные положения») Закона о противодействии политической коррупции депутаты нынешнего созыва внесли ряд норм, существенно меняющих весь алгоритм действия этого акта.
Вишенка на торте
Во-первых, был введен растянутый во времени порядок вступления Закона в силу (см. инфографику «Хроника борьбы с политкоррупцией»). Отчитываться партии обязаны с I квартала 2016 г. – но сдавать отчеты им пока некому: НАВПК не функционирует. С 1 июля т.г. вступят в силу ограничения на финансирование партий от частных и юридических лиц, но если НАВПК не заработает и к тому моменту, то партии вообще не смогут принимать взносы в свою поддержку: некому будет разработать ряд подзаконных актов, форм документации, без которых процедура взносов невозможна. И, кроме того, на НАВПК законом возложена функция определения терминов «связанные лица», «спонсорство», «третьи лица».
Во-вторых, финансирование партий из бюджета также начнется с 1 июля т. г. – но тоже лишь при условии, что заработает НАВПК, которое и обязано определить, какая из партий имеет на него право, а какая – нет, и, ключевой момент, – именно НАВПК «обеспечивает ежеквартальное перечисление средств» партиям – по 25% от ежегодного «содержания» в начале каждого квартала.
В-третьих, согласно «Заключительным положениям» все финансовые вливания до конца работы нынешнего созыва Рады достанутся только партиям, уже прошедшим в парламент.
Таким образом, во второй половине 2016 г. финансирование партий из средств госбюджета будет осуществляться в следующих объемах и по такой схеме (см. инфографику «Партии, которые получат деньги из госбюджета»). Если конечно, никто из них не откажется от господдержки. В среднем выходит около 12 грн с каждого гражданина Украины, или около 25,5 грн с каждого украинца трудоспособного возраста в год.
Остается разобраться только с одним вопросом:
А поможет ли этот Закон победить политическую коррупцию?
И было ли так остро необходимо его принятие?
- Начнем с тех, ради блага кого и был внедрен данный закон – самих граждан Украины. И вот что по этому поводу думают украинские избиратели. Фонд «Демократические инициативы» им. Илька Кучерива провел с 14 по 22 ноября 2015 года соответствующий опрос (2 тыс. респондентов старше 18 лет).
— 13% граждан Украины поддерживают инициативу финансирования партий государством,
— 63% не поддерживают такое решение, остальные – затруднились с ответом.
При этом (можно было дать несколько вариантов ответа):
— 39,9% украинцев считают, что финансирование должно быть заботой лидеров партий;
— 39,5% — проблемой рядовых членов партий;
— 31,1% — финансирование должны взять на себя сторонники партий;
— 14,1% посчитали, что спонсировать политпроекты должен бизнес.
Такие результаты вполне предсказуемы. По мнению Hubs, украинцы сами привыкли видеть в политических партиях – особенно в предвыборный период – доноров, спонсоров и работодателей. Подкуп избирателей в той или иной форме стал настолько обыденным явлением (от ремонта песочниц до прямой раздачи денег и продуктовых наборов), что представить себе обратную ситуацию (партии содержат за счет налогов) «пересічному громадянину» и вовсе невозможно.
Схожей точки зрения придерживается и Тарас Загородний, управляющий партнер Национальной антикризисной группы: «К любым инструментариям, которые в нашей стране пытаются внедрить из европейской или мировой практики, я отношусь настороженно. Почему? Потому что у нас – нищая страна. А в нищей стране любые инструментарии демократического государства всегда криво работают. Например, Ли Куан Ю говорил, что демократия начинается с зарплаты в 5 тысяч долларов. Так и есть».
По мнению Загороднего, подобные законодательные новеллы могли бы иметь успех в среде богатого ответственного среднего класса, который понимает, ради чего политики приходят к власти. А не среди тех, «кто считает, что мы проголосуем – а он нам детские площадки сделает».
Евгений Магда также не согласен с мнением, что принятие подобного закона каким-то образом повлияет на сложившиеся в украинской политической культуре взаимоотношения избирателей и политиков. Отвечая на вопрос Hubs, повысится ли политическая ответственность украинцев после того, как партии начнут финансироваться хотя бы частично за счет налогоплательщиков, он однозначно отвечает: «Нет». И поясняет свою точку зрения: «У нас и так уже на сегодняшний момент люди привыкли к тому, что политика – это что-то достаточно грязное, поэтому финансирование из бюджета – не та норма, которая быстро найдет какой-то общественный отзыв».
«Да и с этической точки зрения было бы правильно, чтобы этот закон вступал в силу для партий, которые попадут в парламент уже IX созыва. Тогда это было бы более адекватно», — считает Магда.
- С «низами» вроде разобрались. Переходим к «верхам». Сможет ли данный закон помочь политическим партиям преодолеть зависимость от олигархов?
Магда все так же категоричен: «Я не могу себе представить ситуацию, при которой теневое финансирование партий прекратится». Hubs пытается возразить, что в законе много говорится об ограничениях на финансирование и о контроле над взносами. «Скажу так: на Западе эти нормы уже давно научились обходить. И думаю, что научатся обходить и в Украине», — отвечает политолог.
Загородний даже считает, что принятие этого закона может и увеличить зависимость партий от олигархов: «По этому закону получается, что одни партии уже получили и мандаты, и деньги, а у других нет ничего. И для тех, кто не представлен в парламенте, единственный источник средств и шанс попасть во власть – идти к олигархам».
А уж в том, что она не ослабнет, эксперт уверен более чем на 100%: «Все СМИ принадлежат олигархам, — аргументирует он. — Как отследить сюжеты по всем телеканалам? Как просчитать – в чью пользу снят тот или иной? Это невозможно. Да и любой канал всегда может оправдаться тем, что у него такая редакционная политика».
- Но, возможно, позитивным окажется опыт скрупулезного контроля над доходами и расходами? Ведение строгой отчетности и полная прозрачность партийных касс?
Hubs в этом отношении настроен скептически. В первую очередь из-за того, что снова может сработать принцип: «Друзьям – все, врагам – закон». Учитывая украинские реалии становится вполне возможным «закошмарить» ту или иную партию бесконечной чередой проверок и придирок. Партиям придется содержать гигантский штат бухгалтеров, аудиторов и юристов для того, чтобы отстаивать «чистоту» каждой копейки – и все равно проколы и ошибки будут неизбежны: система новая, к ней еще только предстоит привыкнуть.
Тарас Загородний соглашается с тем, что закон не только ставит партии в неравное положение, но и ведет к консервации существующей политической системы: «У нас может установиться такая себе небольшая веселая партийная диктатура».
Кроме того (здесь мнения Hubs и управляющего партнера Национальной антикризисной группы почти совпадают), отследить все транзакции и найти между ними взаимосвязи нереально.
«В стране – 40 миллионов человек. Скорее всего, будет создан такой себе «реестр» людей, которые будут постоянно жертвовать на выборы. Достаточно, например, 10 тысяч человек, которые готовы поддерживать. При этом один и тот же человек может жертвовать нескольким партиям сразу», — считает Загородний.
А Hubs со своей стороны пытается себе представить, каких объемов должны быть базы данных, какое программное обеспечение потребуется (и когда оно появится), и сколько для этого нужно чиновников, чтобы установить, кто кому в Украине является «связанным лицом», «бенифициаром», «спонсором» и «третьим лицом». Особенно – если речь идет не о банальном переводе средств на партийный счет, но о предоставлении «товаров, работ, услуг». И кто, как и при помощи каких инструментов будет отслеживать, — соответствовала ли их цена рыночной, была ли занижена и по какой причине?
«Много вопросов к правоохранителям. Насколько они готовы выявлять и расследовать факты подкупа. А они не готовы», — считает Загородний. И сразу на память приходят последние довыборы по мажоритарному округу в Чернигове. И без всяких новых законов пресечь прямой подкуп были все основания – но не было политической воли.
- Последний вопрос: и какой же выход из сложившейся ситуации?
По мнению Hubs, данный закон не окажет никакого влияния на существующую политическую систему без проведения трех других реформ: коренного изменения существующей избирательной системы; глубокой децентрализации власти и деолигархизации рынка телевещания. Кроме того, если для партии уровня БПП 55 млн грн в год в масштабах страны – вообще не деньги, то может, стоило бы найти им лучшее применение в бюджете?
Евгений Магда считает, что законодатели вообще зашли не с того конца: «К закону о государственном финансировании политических партий я отношусь достаточно скептически лишь по той причине, что как таковых, в Украине нет политических партий. Нужно для начала обеспечивать создание настоящих идеологических политических партий, а уже потом – решение технических вопросов».
«Но ведь законодательным путем этого не обеспечить?» — интересуется Hubs.
«Законодательно невозможно, но само общество должно искать какие-то возможности. Все зависит от политической культуры как таковой. Да, наводить в этом вопросе порядок необходимо, как и искать какие-то адекватные пути решения проблемы», — подытоживает политолог.
«В Законе о финансировании политических партий лишним пунктом является само госфинансирование, — иронизирует Загородний. – Попытки сделать процесс более прозрачным – это хорошо, хоть в нищей стране они и будут криво работать. Гендерный бонус – тоже, раз уж идем в Европу, то нужно привыкать к ее нормам».
По мнению эксперта, для Украины лучшей моделью была бы американская – без госфинансирования, прозрачная и построенная по принципу «иди и собери», основанная на комитетах по сбору средств на деятельность партии и предвыборные кампании.
«В Штатах фактически есть легализованная взятка политикам – это чтение ими лекций или завтраки с ними. Кандидаты в президенты на таких мероприятиях собирают огромные средства. Но и все видят: кто кому и сколько денег дал, — рассказывает Загородний. — Но у нас такое прямое финансирование от олигархов, скорее всего, будет негативно воспринято людьми».
