Вместо аналитической финслужбы расследований может появиться новый силовой монстр
В Верховной Раде 15 марта 2016 г. под №4228 был зарегистрирован законопроект «О финансовой полиции», инициаторами которого выступили девять народных депутатов (кто непосредственно составлял законопроект и фамилии депутатов-подписантов см. по ссылке).
Законопроект тут же начали пиарить через круглые столы и т.п. мероприятия. Документ ожидаемо расхваливали. Однако хорошо обосновав необходимость коренного реформирования налоговой милиции (а она очевидна даже самым «слепым»), авторы законопроекта «О финансовой полиции» решили породить нового силового монстра.
Краткая предыстория
Данный законопроект сейчас – единственная инициатива нынешней конфигурации власти по реформированию налоговой милиции. Он далеко не первый из череды законопроектов, которыми предлагалось ликвидировать налоговую милицию в том виде, в котором она существует с конца 1990-х гг. (при ГНАУ, ГНСУ, МДСУ и ГФСУ).
Но впервые авторы такой идеи очень тщательно подошли к ее обоснованию. Более того, они не пошли по пути очевидного популизма или лоббизма – проект предусматривает создание нового органа на месте ликвидируемого, а не просто его ликвидацию или присоединение к другой структуре. Подобные начинания не совсем новы – они имеют место уже более трех лет, когда впервые речь зашла о создании службы финансовых расследований…
В качестве обоснования необходимости ликвидации налоговой милиции в теперешнем виде авторы вспомнили давнишний Указ Президента №311 от 08.04.2008 г., которым было введено в действие решение СНБО об утверждении концепции реформирования уголовной юстиции Украины. Согласно принятой еще восемь лет назад концепции предусматривалось, что досудебным расследованием налоговых финансовых и таможенных преступлений и уголовных проступков должен заниматься самостоятельный орган уголовной юстиции в системе Минфина. Собственно, тогда же, восемь лет, назад появилось и предлагаемое название службы – финансовая полиция.
Аргументы авторов законопроекта, опирающиеся на катастрофические результаты работы нынешней структуры, выглядят более чем убедительно (см. «Топ-3 фактов…»), местами они просто убийственны.
Например, по их информации, в 2014 г. было начато досудебное расследование по 8,4 тыс. производств (с учетом ранее начатых производств расследовалось 11 тыс. производств). При этом 3,5 тыс. производств (больше 30%!) было закрыто в связи с отсутствием события уголовного правонарушения или его состава. Другой пример: в 2015 г., по данным ГПУ, числилось 1717 уголовных производств относительно умышленного уклонения от уплаты налогов, сборов и единого взноса. По ним были вручены уведомления о подозрениях лишь в 175 производствах (10%), а в суд с обвинительным актом было передано лишь 50 производств (менее 3%).
Еще факт: в 2015 г., по данным Государственной фискальной службы, сумма установленных убытков по уголовным производствам составила 918 млн грн, из которых было возмещено 521 млн грн. При этом на содержание налоговой милиции государством было выделено на 33 млн грн больше – 554 млн грн!
Нельзя сказать, чтобы о коррумпированности и экономической неэффективности налоговой милиции никто не знал. Однако столь грамотно поданная информация ранее не систематизировалась.
Что предлагается взамен
К сожалению, авторы законодательной инициативы предлагают не совсем то, что хотелось бы, или на что надеется бизнес. Более всего предложенный вариант создания финансовой полиции (с определенной адаптацией) напоминает попытки протянуть создание службы финансовых расследований, которые предпринимались Андреем Головачом, экс-руководителем налоговой милиции (при министре доходов и сборов Александре Клименко) и соратником Арсения Яценюка – Владимиром Хоменко, экс-зампредом ГФС (при Игоре Билоусе).
Предлагаемая в законопроекте к созданию финансовая полиция должна будет собой представлять государственный правоохранительный орган, на который возлагается обязанность обеспечения предупреждения, прекращения, расследования и раскрытия преступлений в сфере формирования и использования финансовых ресурсов государства, экономической безопасности.
То есть речь не идет об ожидаемой бизнесом демилитаризации налоговой милиции и ее превращении в аналитически-юридическую структуру с небольшой силовой составляющей. И это — концептуальный провал авторов реформы.
В новом силовом мега-органе по задумке авторов предлагается объединить функции, которые ныне закреплены не только за налоговой милицией, но и МВД (департамент защиты экономики Нацполиции), и СБУ. На самом же деле в законопроекте новой структуре планируется передать в основном подследственность структур МВД ( в частности, по борьбе с экономическими преступлениями и некоторые другие), и в определенных законопроектом случаях даже антикоррупционных преступлений, находящихся под контролем Национального антикоррупционного бюро (НАБУ).
В результате количество подследственных статей у финполиции должно быть втрое большим, чем сегодня у налоговой милиции – 45 против 15. См. ниже инфографику «Полномочия финансовой полиции…». В случае принятия законопроекта в предложенном виде детективы нового правоохранительного монстра получат возможность, например, открывать дело за неуплату налогов, а в результате «садить» бизнесмена, условно говоря, за распространение порнографии.
А вот подследственность СБУ вообще не уменьшается ни на одну статью. Даже давно облюбованная СБУ статья «Контрабанда», которая и дает ей обширнейшие возможности в преследовании субъектов ВЭД (разумеется, без результата для государства, как и в случае с налоговой милицией), остается подследственной именно СБУ. Если в финальном варианте законопроекта все так и останется, никакого отстранения СБУ от участия в экономических преследованиях не произойдет.
Выглядит странно и решение передать некоторые права Нацполиции в Финполицию. Среди таковых, например, поверхностная проверка лиц (по сути, личный обыск), остановка транспортных средств, требование покинуть помещение и ограничение доступа на определенную территорию и многое другое.
Кстати, требование покинуть помещение и ограничение доступа на определенную территорию в случае со взаимоотношениями силовиков и бизнесменов могут вообще завести очень далеко. Например, потребует финполицейский, чтобы бухгалтер покинул помещение, а потом этот бухгалтер будет долго доказывать, что у него пропали какие-то документы и т.п.
Кстати, расширяются права финансовых расследователей и в части оперативной работы. Сейчас согласно Уголовному процессуальному кодексу среди оперативных подразделений правоохранительных органов только детективы НАБУ имеют право по собственной инициативе осуществлять процессуальные действия в уголовном производстве, а также – обращаться с ходатайством к следственному судье или прокурору. То есть условно без «одобрямса» начальства. Такие же полномочия предлагается распространить и на детективов Финполиции.
Контроль и кадры
Предполагается, что деятельность Финполиции будет направляться и координироваться Кабмином через министра финансов. Сейчас, напомним, деятельность всей ГФС (куда структурно входит налоговая милиция) формально направляется и координируется Кабмином через министра финансов. По факту же министр финансов Наталия Яресько полностью устранилась даже от контроля над деятельностью ГФС. Существует немалый риск, что нечто подобное получится и с Финполицией.
Любопытно, что авторы предусмотрели некий квотный принцип формирования финполиции. Похоже, народные депутаты уже просто не могут мыслить иначе, чем квотами.
Предлагается, что сотрудники налоговой милиции, подразделений противодействия преступности в сфере экономики МВД, а также подразделения контрразведывательной защиты интересов государства в сфере экономической безопасности СБУ займут не более 25% вакансий новой службы.
Почему среди претендентов на эти места оказались сотрудники СБУ – загадка, ведь их сферу интересов, как уже указывалось, законопроект не затрагивает. Еще до 5% смогут занять следователи и оперативники из других органов госвласти – тут логика авторов просматривается еще менее четко.
Наконец, 70% штатной численности должны занять некие «другие лица». То есть люди с улицы. Последнее предложение вызывает много вопросов, учитывая весьма сомнительные результаты создания Нацполиции. А ведь работа в Финполиции потребует значительно большего объема и значительно более глубоких специальных знаний. Если бы авторы законопроекта пошли по пути демилитаризации новой службы, подобная постановка вопроса имела бы право на существование – в частности, за счет набора юристов в новый орган. Более того, именно такая реформа была бы в наибольшей степени воспринята бизнесом с одной стороны и принесла бы пользу с другой. Но если уж речь идет обо все тех же людях в погонах, то такие предложения выглядят странно.
В проекте задекларировано, что «работники финансовой полиции за свои действия, решения, нарушающие требований действующего законодательства Украины, несут дисциплинарную, административную, уголовную и материальную ответственность». Однако декларативный формат закрепления ответственности приведет к тому, что данная норма де-факто не будет действовать.
Что можно приветствовать, так это максимальные размеры штата и структуру Финполиции. По задумке авторов проекта, структура будет состоять из центрального аппарата и 7 территориальных управлений. А штат не превысит 3 тыс. чел. По сравнению с нынешними 5,4 тыс. чел., — это существенно меньше. Вместе с расширением подследственности преступлений данное сокращение оставляет надежду, что совсем уж высасывать из пальца возбуждение уголовных производств новая структура не сможет. Да и содержание ее теоретически должно стать более дешевым.
Однако эта ложка меда точно не перекроет бочку дегтя, суть которой заключается в концептуально неправильном подходе к реформированию налоговой милиции (см. ниже «Комментируют юристы»).
КОММЕНТИРУЮТ ЮРИСТЫ
Дмитрий Михайленко, партнер юридической фирмы «ОМП»
Финансовая полиция вместо налоговой милиции и прочего – внедрять нужно хотя бы глядя на то, что собой представляет налоговая милиция и прочие органы уголовной юстиции, которые должны бороться с экономическими правонарушениями. Они сейчас ничего не делают, кроме как возбуждают уголовные дела по налогоплательщикам, которые уже заплатили налоги и претендуют на освобождение по ч. 4 ст. 212 – и получают в итоге нервотрепку на месяцы и годы. Мало того, когда уголовное дело – и так бесполезное – по уклонению от уплаты налогов разваливается, фискалы его переквалифицируют на халатность(!), чтобы продолжать на народные деньги заниматься махинациями, создавая проблемы нормальным налогоплательщикам. На этом фоне любая инициатива, связанная с ликвидацией этих структур, будет иметь разумное зерно. А если еще по-человечески платить новым чиновникам, то есть надежда, что от них для страны наконец-то будет польза.
Владимир Злобин, специалист по налоговому и фискальному праву международной юридической компании LEXLIGA
Принятие этого законопроекта не приведет к кардинальным изменениям в отношениях между бизнесом и государством, поскольку им оставляется правоохранительный орган как орган принуждения (с более широкими полномочиями, нежели сейчас имеет налоговая милиция), а не как служба расследования и предупреждения правонарушений финансового характера.
Предложенный законопроект «сырой» и не решает задачи, которые ставят авторы в пояснительной записке. В частности, документ не содержит четкого определения понятия финансовых ресурсов государства, что к ним относится и какие границы так называемой «сферы формирования и использования финансовых ресурсов государства». Это привело к нечеткому определению полномочий и задач правоохранительного органа. О его функции в документе вообще не упоминается.
Законопроект существенно не меняет механизм и принципы работы правоохранительного органа, а фактически предлагает просто переименовать налоговую милицию в финансовую полицию с выведением этого силового органа из структуры ГФС в непосредственное подчинение министру финансов. То есть сервисная и правоохранительная функции фискальной службы, разделение которых ставят целью авторы, объединяется на уровне Минфина.
В качестве негативных сторон законопроекта отмечу сохранение бюрократизации органа, а также тот факт, что все же не урегулирована процедура обжалования решений и действий должностных лиц финансовой полиции, которые нарушают права и интересы лиц при осуществлении полицейскими своей деятельности вне уголовно-процессуального законодательства (пример – права на получение информации).
К позитивным моментам законопроекта можно отнести положения, которые определяют предельный срок пребывания на должности руководителя финансовой полиции и его выборность. А также обязанность отчитываться (не менее двух раз в год) о результатах деятельности. Также считаю позитивной попытку введения института общественного контроля за деятельностью органа.
