Свободный рынок электроэнергии: призрак или реальность? (Инфографика)

Новый правительственный законопроект «О рынке электрической энергии Украины» должен сделать в стране электроэнергию товаром, а не социальным благом, а производителей и потребителей – свободными участниками свободного рынка, которого в Украине нет.

Украинские производители до сих пор продают всю выработанную электроэнергию единому гарантированному покупателю — ГП «Энергорынок», а тарифы для всех потребителей устанавливает государство. На местах властвуют облэнерго — региональные монополисты, которые владеют распределительными сетями и продают электроэнергию потребителям (см. ниже инфографику «Действующая модель…»).

В секторе генерации около 80% всей электроэнергии в Украине производят лишь три компании: государственные НАЭК «Энергоатом» (около 58%), ПАТ «Укргидроэнерго» (около 8,6%) и принадлежащая Ринату Ахметову группа ДТЭК (около 13,4%). Поэтому Антимонопольный комитет считает их монополистами и время от времени требует доказательств того, что между ними есть конкуренция.

Свободный рынок электроэнергии в соответствии с «третьим энергетическим пакетом ЕС» Украина должна получить не позднее чем через два года после того, как новый закон вступит в силу. До этого момента по очереди будут появляться отдельные его элементы. Кроме того, согласно законопроекту, с момента принятия закона и до 1 января 2019 года будет длиться переходной период, в течение которого цена на электроэнергию для населения должна повыситься до рыночного уровня.

Hubs проанализировал, как будет меняться украинский рынок электроэнергии после принятия нового закона: во время переходного периода и после него.

Производители: все равны, но кто-то все равно «равнее»

Несмотря на декларирование принципов либерализации рынка, на время переходного периода более половины производимой электроэнергии будет продаваться через гарантированного покупателя. При этом эксперты не берутся утверждать, что эта схема действительно исчезнет в 2019 году.

Теоретически сразу после принятия закона производители электроэнергии избавляются от обязанности продавать всю электроэнергию единому гарантированному покупателю – ГП «Энергорынок». Они получают право заключать двусторонние договора с любым контрагентом. Но на практике это право будет лишь у ТЭЦ/ТЭС. По крайней мере, до окончания переходного периода.

До 1 января 2019 года производители самой дешевой электроэнергии АЭС (НАЭК «Энергоатом») и ГЭС (ПАО «Укргидроэнерго») будут обязаны продавать львиную долю того, что произведут, все тому же гарантированному покупателю по регулируемому тарифу. Причем атомщики — до 75% от рабочей мощности, а ГЭС — до 40% от среднегодовой выработки.

За счет этого во время переходного периода (до 2019 года) планируется компенсировать для населения высокую стоимость электроэнергии, производимой ТЭЦ/ТЭС (частные ДТЭК, «Донбассэнерго» и др., и пока еще государственное «Центрэнерго») и на возобновляемых источниках электроэнергии – ВИЭ (они тоже будут продавать свою электроэнергию гарантированному покупателю по высокому «зеленому» тарифу). Государство надеется, что благодаря этому не будет необходимости резко повышать тарифы для населения. За счет атомщиков и гидрогенерации тарифы для физлиц планируют постепенно довести до рыночного уровня на 1 января 2019 года.

Тепловики пока что публично не высказывали своего отношения к новой модели рынка. Однако в ДТЭК на запрос Hubs ответили, что по мнению компании, новая модель рынка направлена на повышение конкуренции в сегменте производства электроэнергии. При этом в компании считают, что государственное регулирование надо свести к минимуму, и оно должно касаться главным образом естественных монополистов (передачи, распределения и т.д.).

А вот атомщики, естественно, стали возмущаться сразу же после обнародования законопроекта. Они заявили, что необходимость в переходной период продавать объем электроэнергии, равный 75% рабочей мощности, полностью закрывает им доступ к рынку двусторонних контрактов до 1 января 2019 года (см. ниже инфографику «Предлагаемая модель рынка электроэнергии до 2019 г.»).

Как рассказала Hubs директор по информационной поддержке и взаимодействию со СМИ ассоциации «Украинский ядерный форум» Ольга Кошарная, в новом законопроекте нет расшифровки термина «рабочая мощность». А, исходя из действующих подзаконных актов, под ним можно понимать установленную мощность, умноженную на коэффициент использования установленной мощности (КИУМ). «КИУМ для АЭС уже много лет не превышает 75%. Поэтому выходит, что весь объем электроэнергии, произведенной АЭС, будет продаваться по регулируемому НКРЭКУ тарифу», — сказала она.

В  то же время эксперт ГО «Коалиция «Энергетические реформы» Андрей Перевертаев считает, что за год или два, которые будет длиться переходный период, государству вряд ли удастся нивелировать влияние на тариф для потребителя высоких цен «зеленой» электроэнергии и электроэнергии ТЭЦ/ТЭС. Цены этих производителей будут продолжать расти и после 2019 г., а вместе с ними и добавленная стоимость в цене для конечного потребителя.

Кроме того, эксперты сходятся во мнении, что эта временная мера в украинских реалиях легко может превратиться в постоянную, и тогда станет вообще непонятно, когда АЭС получат доступ к рынку двусторонних контрактов. Более того, ГП «Энергорынок», который сегодня является гарантированным покупателем электроэнергии, сейчас уже задолжало «Энергоатому» 10,131 млрд грн. Поэтому атомщики не в восторге от того, что им значительно дольше, чем конкурентам, придется работать по схеме, которая породила этот огромный долг за отпущенную электроэнергию.

По данным ГП «Укрэнерго» (эксплуатация магистральных сетей), на атомную энергетику стабильно приходится более половины всей вырабатываемой электроэнергии в стране. Поэтому выходит, что довольно долгое время НКРЭКУ будет вручную контролировать более 50% производства электроэнергии, а большую часть на свободном рынке займут ТЭС и ТЭЦ. «Выйдет так, что ДТЭК будет конкурировать с ДТЭК, и немножко — с полугосударственным «Центрэнерго» (занимает 8% всего рынка электроэнергии — ред.) Фактически, свободного и конкурентного рынка электроэнергии долго не будет», — считает Ольга Кошарная.

В то же время, как поясняют в Минэнергоугля, при расчете доли АЭС для принудительной продажи не учитывались блоки, которые регулярно в сезон выводят в ремонт, и мощности, которые не используются в объединенной энергосистеме (ОЭС) Украины, благодаря чему физические объемы обязательных продаж гарантированному покупателю будут меньше, чем можно было ожидать. Чиновники признают, что временные ограничения атомщиков и гидрогенерации — непопулярная мера, однако считают, что в украинских условиях ничего другого сделать нельзя. «Мы рассматривали также и другие возможные механизмы (компенсации высокой стоимости электроэнергии ТЭС/ТЭЦ и «зеленых» для потребителей — ред.), — рассказывает директор департамента стратегического планирования и европейской интеграции Минэнергоугля Михаил Бно-Айриян. — Это и специальный платеж/налог с прибыли «Энергоатома», и механизм contracts for difference с привязкой к цене на рынке «на сутки вперед» и другие. В некоторых странах все это вполне дееспособно, но нам надо учитывать украинские реалии и особенности нашей системы, чтобы грамотные механизмы не остались только на бумаге. Поэтому, пускай выбранный переходный механизм не идеален, но он будет работать у нас и действительно обеспечит поэтапную подготовку всех участников к полному внедрению рынка электроэнергии в Украине».

Транспортировка электроэнергии

У оператора магистральных электросетей остаются рычаги для того, чтобы чинить препятствия участникам рынка.

Генерация (производство), транспортировка (магистральные ЛЭП) и распределение (региональные ЛЭП) электроэнергии по законопроекту должны быть отделены друг от друга. Высоковольтные (магистральные) линии передач остаются в госсобственности. Ими будет управлять 100% государственный независимый оператор, который будет выделен из ГП «Укрэнерго», без права заниматься чем-либо другим на рынке электроэнергии. Эти ограничения должны исключить конфликт интересов и возможность давать кому-то из участников рынка необоснованные преференции.

Единственное исключение — оператор системы передачи может покупать электроэнергию для нужд «балансирующего рынка», под которым понимаются сделки по купле-продаже электроэнергии для балансирования работы объединенной энергосистемы в часы пик, при невыполнении заявленных графиков, регулировки ограничений работы системы, балансирования производства и потребления и т.д.

Тут все бы ничего. Однако эксперты ГО «Реанимационный пакет реформ» углядели и здесь риски для свободного рынка. В ст. 62 законопроекта указано, что Кабмин может обязать участников рынка выполнять так называемые «вспомогательные услуги», которые оператор транспортной системы (преемник ГП «Укрэнерго) закупает у участников рынка, чтобы обеспечить стабильную и надежную работу транспортной системы на «балансирующем рынке». Хотя по общим правилам на предоставление этих услуг участники добровольно подают заявки, из которых и должен выбирать оператор. Это может быть предоставление дополнительных объемов электроэнергии, передача и распределение.

Далее в ст. 68 указано, что оператор системы передачи на «балансирующем рынке» раздает команды поставщикам вспомогательных услуг (готовым в любой момент увеличить или уменьшить объемы передачи электроэнергии) и самостоятельно отбирает их заявки. Есть мнение, что сочетание принудительного выполнения вспомогательных услуг и полномочия оператора распределительной системы всегда «отдавать команды» создает предпосылки для того, чтобы оператор передачи мог в любой момент и беспрепятственно навязывать участникам рынка свою волю.

Как считает эксперт «Реанимационного пакета реформ» Виктор Буток, для балансирования работы энергосистемы оператор системы передач должен лишь обеспечивать выполнение заявленных графиков нагрузок на систему передачи, которые составляются на основе заявок участников рынка, а не «раздавать команды» в любой ситуации. «Оператор системы передачи может и обязан именно «отдавать команды» на увеличение или уменьшение выработки электроэнергии лишь в аварийных ситуациях, когда есть реальная угроза повреждения или выхода из строя системы электропередачи. Во всех остальных случаях он может лишь обеспечивать выполнение графиков нагрузок, которые были утверждены и заверены им предварительно. Если кто-то не выполняет заявленный график, оператор обращается к участнику рынка, чтобы купить у него вспомогательную услугу. Но ни в коем случае не раздает команды, которые обязательны для выполнения», — сказал Буток.

Распределение электроэнергии

Демонополизации облэнерго по факту не произойдет, поскольку у их собственников останется возможность одновременно контролировать распределение и поставки электроэнергии в своем регионе.

По законопроекту распределительные сети также должны управляться независимым от поставщиков оператором. Такого разделения требуют директивы ЕС из «третьего энергопакета». Для этого от облэнерго, которые владеют распределительными сетями и поставляют электроэнергию населению, требуют, чтобы они разделили свой бизнес на распределение и поставки электроэнергии.

При этом оператор распределительных сетей не имеет права заниматься поставкой, торговлей и другой деятельностью на рынке электроэнергии. Но ему не запрещают входить в вертикально интегрированную структуру, которой на практике, понятное дело, будет владеть прежний собственник облэнерго, который одновременно владеет и компанией-поставщиком, выделенной из этого же облэнерго. И хотя есть четкое указание, что оператор распределительной сети должен быть независимым в своих решениях от руководства вертикально-интегрированной структуры, на практике это мало выполнимо. Поскольку проконтролировать такие вещи невозможно.

Поэтому у оператора распределительной сети облэнерго остаются рычаги, чтобы чинить препятствия независимым поставщикам, которые хотят получить доступ к распределительным сетям (продавать конечным потребителям) и составить конкуренцию аффилированной с облэнерго компании. Пример такого конфликта недавно опубликовала на своей страничке в Facebook народный депутат Виктория Войцицкая. К ней обратились представители Украинской ассоциации независимых поставщиков электроэнергии, которые прямо обвинили «Харьковоблэнерго» в том, что оно использует свое монопольное положение на рынке для вытеснения с него независимых поставщиков электроэнергии. Для этого не согласовываются графики, требуют подписывать договора на дискриминационных условиях и т.д.

Промышленные и другие крупные потребители

Корпоративные потребители (промышленные и крупные непромышленные) должны будут покупать электроэнергию по нерегулируемой рыночной цене через полтора года после вступления в силу нового закона.

Именно с этого момента электроэнергия уже начинает становиться товаром. Крупным потребителям прямо, без оговорок, гарантируются равные права и возможности на покупку электроэнергии, свободный выбор и смену поставщика. Поэтому поставщики и трейдеры, вероятнее всего, будут бороться за таких клиентов, в том числе и путем ценовой конкуренции.

Однако говорить о том, что они смогут реализовать это право на практике, пока что рано. Ведь как показывает описанный выше пример, облэнерго вряд ли вдруг захотят открывать путь конкурентам, которые могут отбить у них потребителей, в том числе и за счет более низкой цены.

Призрак перекрестного субсидирования для населения

Государственное регулирование тарифов для населения де-факто сохраняется. А вопрос перекрестного субсидирования до конца не решен.

Бытовые потребители и мелкий бизнес (номинальное напряжение в сети не более 1 кВ, покупает электроэнергию для собственного потребления) во время переходного периода  будут покупать электроэнергию исключительно у поставщиков, выделенных из облэнерго. Тариф будет регулируемый, ниже рыночного. Но до 1 января 2019 года он должен выйти на рыночный уровень. С этого момента должно закончиться и перекрестное субсидирование тарифов для населения за счет кого бы то ни было. Более того, как подчеркивает Михаил Бно-Айриян, с 2019 года бытовые и другие мелкие потребители получат возможность выбирать поставщика электроэнергии самостоятельно (см. ниже инфографику «Предлагаемая модель рынка электроэнергии с 2019 г.»).

Казалось бы, бытовые потребители должны пуститься в свободное плавание на свободном рынке, как это происходит в Европе. Но не тут-то было! С 2019 года Кабмин также будет определять на конкурсе поставщика так называемой универсальной услуги по снабжению электроэнергией населения и других мелких потребителей опять же по регулируемому государством тарифу. Этот поставщик будет обязан заключать договора на поставку со всеми физлицами. За каждым поставщиком будет закреплена территория, на которой никто другой не сможет предоставлять ту же услугу. Срок, на который назначается поставщик универсальной услуги, в законе не оговорен.

Тариф для универсальной услуги должен быть экономически обоснованным, но его обязательно должен утвердить регулятор (НКРЭКУ). Более того, если универсальная услуга не может быть «реализована на рыночных принципах», то регулятор должен самостоятельно установить цену для населения, которая тоже должна быть экономически обоснована. Что имеется в виду под «рыночным принципом» в данном случае не расшифровывается. Перекрестное субсидирование законопроект запрещает, таким образом, правопреемник НКРЕКУ сможет здесь регулировать только размер наценки поставщика.

До сих пор, несмотря на многократное повышение тарифов, население было одним из наиболее стабильных плательщиков. Как будет дальше, в условиях нестабильной экономики и постоянно растущих цен, неизвестно. Поэтому в Минэнерго считают, что универсальная услуга — это не подарок для поставщиков, поскольку более выгодно будет поставлять электроэнергию промышленности. Но если это действительно так, то кто же будет участвовать в конкурсе на право предоставлять универсальную услугу?

И вот здесь возникает вопрос коррупционных рисков. Вполне возможно, на конкурсы могут прийти поставщики, выделенные из облэнерго, которые до сих пор поставляли электроэнергию населению. В Минэнерго признают, что у них есть огромный опыт, накатанные схемы, и они могут себе позволить поставлять универсальную услугу даже по тарифам ниже рыночных за счет корпоративной связи в рамках вертикальной интеграции с другими компаниями. Поэтому их может привлечь перспектива локальной монополии, тем более, что связанные с ними операторы распределительных сетей имеют возможность не пускать на эту территорию других независимых поставщиков.

Если же на конкурс никто не придет, то Кабмин воспользуется правом назначить поставщика универсальной услуги. Но тогда возникает вопрос о том, как заставить независимого поставщика делать то, на что он не вызвался добровольно?

Все перечисленные нюансы не исключают того, что в итоге на волне популизма мы плавно вернемся к перекрестному субсидированию и ограничим конкуренцию. А это, как считают эксперты, является одним из основных барьеров, которые делают невозможным внедрение свободного рынка электроэнергии. «Если мы не ликвидируем перекрестное субсидирование сейчас, то свободный рынок не сможет работать эффективно. Он ничем не будет отличаться от нынешнего оптового рынка электроэнергии», – считает Юрий Саква, первый заместитель главы совета ГО «Всеукраинская энергетическая ассамблея».

В то же время многие эксперты не считают, что мелкие потребители массово захотят перейти к независимым поставщикам электроэнергии от поставщиков универсальной услуги, даже если им будут предлагать меньшую цену. Ведь люди зачастую инертны и предпочитают надежность и удобство денежной выгоде.

Но украинские потребители вели себя так в условиях, когда электроэнергия стоила копейки. А уже совсем скоро дешевизна закончится. Как рассказал Юрий Саква, обычно в Западной Европе цена на электроэнергию для потребителей вдвое выше, чем для промышленности. Следовательно, если бы в Украине свободный рынок электроэнергии начал работать прямо сейчас, то для бытовых потребителей она стоила бы около 3 грн (сегодня тариф для населения составляет от 45,6 коп до 1,48 грн за 1 кВт/час, для промышленности — от 1,24 грн до 1,52 грн кВт/час). А когда люди будут вынуждены платить в разы больше, чем они привыкли, возможно, среди них найдется немало желающих сменить поставщика ради даже самой небольшой экономии. Однако смогут ли они сделать это на практике, учитывая сказанное выше?

Много монополий, мало конкуренции

Монополии крупных производителей остаются без изменений. Конкуренция может быть лишь среди поставщиков.

Законопроект прямо запрещает монополию в электроэнергетике. Доминирование разрешено только естественным монополиям (транспорт, распределение, диспетчеризация и т.п.) под надзором регулятора и АМКУ, а на остальных монополистов распространяется ряд ограничений.

В то же время Андрей Перевертаев считает, что новая модель рынка электроэнергии предусматривает конкуренцию главным образом среди поставщиков электроэнергии (облэнерго и независимых) за крупных потребителей. Однако и здесь многое будет зависеть от желания и доброй воли приемников облэнерго, владеющих распределительными сетями.

С конкуренцией среди производителей электроэнергии дело обстоит еще хуже. Эксперты подчеркивают, что когда в структуре производства всего лишь два игрока (государство и компания ДТЭК) производят более 80% электроэнергии, возможность конкуренции не просматривается даже теоретически. Для того чтобы исправить ситуацию, предлагают совершенно разные рецепты.

По мнению Перевертаева, украинскую энергосистему и рынок надо интегрировать в системы и рынки Европы: «Наши соседи, среди которых есть основные импортеры украинской электроэнергии (Венгрия, Словакия, Чехия, Румыния), работают в едином энергорынке. И в ЕС уже 75% рынка электроэнергии – тоже единый рынок. При интеграции рынков основные конкуренты – это эффективные внешние игроки и внутренний спрос, которые пытаются снизить цену, чем создают конкуренцию».

В то же время, как отмечает эксперт  «Реанимационного пакета реформ», руководитель образовательных программ в некоммерческой организации Greencubator Андрей Зинченко, в законопроекте Минэнерго не предусмотрены механизмы для работы мелких производителей электроэнергии (зачастую это ВИЭ), которые могли бы на отдельных территориях потеснить монополистов и предоставить возможность выбора средним и мелким потребителям. «Там нет таких понятий как «макросеть» и «микросеть». Нет места для распространенных на Западе энергетических кооперативов. Этот документ написан для централизованной сети. А будущее электроэнергетики — это децентрализация, когда есть большая национальная сеть, и есть мелкие сети, которые балансируют сами себя, сами устанавливают правила своей работы», – говорит Зинченко.

Действительно, в проекте закона нет ничего подобного. В качестве мелких производителей электроэнергии там упомянуты лишь домохозяйства с солнечными батареями и ветряками, мощность которых не превышает 30 кВт, которые производят электроэнергию для собственных нужд (освещение, электроприборы и т.п.) Если у них есть излишек электроэнергии, они могут продавать ее поставщикам универсальной услуги. Для этого не надо получать лицензию на производство электроэнергии.

Если же генерирующая установка мощнее, чем 30 кВт,  чтобы ее эксплуатировать, производителю уже понадобится лицензия на производство электроэнергии. В Минэнерго считают, что в Украине всю электроэнергию следует продавать через глобальную электросеть. Михаил Бно-Айриян пояснил такое требование тем, что подключение к этой сети множества мелких генерирующих установок мощностью более 30 кВт может нарушать планирование закупок электроэнергии поставщиками, осложнить соблюдение баланса в сети, а также создать теневой рынок.

При этом в Минэнерго даже не помышляют о том, чтобы в стране появились и развивались самостоятельные электрические микросети. В развитых странах их создают энергетические кооперативы, которые эксплуатируют генерирующую установку, обслуживают ее. Они могут производить электроэнергию для собственных нужд и подключать к своей сети других пользователей, которые находятся поблизости.

Следует добавить, что законопроект Минэнерго предполагает, что для нормальной работы рынка надо будет принять довольно много подзаконных актов. Это кодекс системы распределения, кодекс системы передачи, правила поставок электроэнергии потребителям, кодекс коммерческого учета, правила функционирования рынков, сертификации участников рынка, различные методики и т.д. Именно там будут выписаны конкретные правила функционирования всей системы. От этих документов в том числе будет во многом зависеть, насколько «свободным» станет рынок электроэнергии.