В Украине подрядчик не отвечает за качество строительных работ, он ни за что не отвечает, – Яна Щигурова, представитель FIDIC в Украине

В ходе расследования Hubs о замене материалов при реконструкции участков международной дороги М-03 в Полтавской обл. за заемные деньги МБРР мы столкнулись с тем, что инженер технического надзора (компания «Эжис») одобрил подрядчику (турецкой ONUR) использование менее качественного кварцитового щебня просто на основе письменных протоколов об испытаниях от подрядчика.

Напомним, от наших источников в Укравтодоре стало известно, что украинское подразделение турецкой компании ONUR экономит в ущерб качеству на материалах при реконструкции участков это дороги – использует кварцитовый щебень вместо гранитного, якобы, вразрез с проектной и тендерной документацией.

В ходе нашего расследования подтвердилась информация о том, что ONUR запрашивала у «Эжис» (технадзор ведут французская СП Egis International и основанное французами ООО «Эжис Украина») разрешение на использование кварцита. «Эжис» одобрил запрос турецкой компании об использовании щебне-песчаных смесей с кварцитом на основании предоставленных подрядчиком же (ONUR) протоколов испытаний. Из чего можно сделать вывод, что собственных испытаний инженер «Эжис» не проводил.

Нам не удалось получить копии соответствующих фрагментов проектной и тендерной документации: ни от автора проекта, ни от компании, проводившей госэкспертизу, ни от Укравтодора, ни от инженера, ни от подрядчика. «Эжис» сослался на условия конфиденциальности в контракте.

Из ответа Укравтодора следовало, что большинство нашей информации верно. При этом дополнительных изменений в проектную документацию, как того требует украинское законодательство, не вносилось. Более того, в ответе Укравтодора мы обнаружили признаки служебного подлога – чиновники в одном из пунктов ответа ссылались на письмо ГосдорНИИ (ДерждорНДІ), которое возникло только через три месяца после согласования «Эжис». Как всегда, за это к уголовной ответственности до сих пор никого не привлекли. Не было реакций на публикации и со стороны заемщика МБРР (Мирового банка).

Между тем, данный проект выполняется за деньги международных финансовых организаций (МФО), а значит с использованием контрактов Международной федерации инженеров-консультантов – FIDIC. Это базовая и самая большая мировая организация в сфере строительного инжиниринга, которая представлена в более, чем 160 странах. Ее правила и типовые контракты применяются в большинстве международных проектов по строительству объектов инфраструктуры.

Поэтому Hubs расспросил представителей FIDIC в Украине о практике применения контрактов Федерации, в том числе на примере описанного нами кейса, а также в целом о проблемах осуществления технадзора в Украине. Детальнее читайте в интервью с Яной Щигуровой, президентом Ассоциации инженеров-консультантов Украины (АИКУ), полномочным представителе FIDIC в Украине.

Яна Щигурова, президент Ассоциации инженеров-консультантов Украины

— Как Вы оцениваете уровень инженерного технического надзора за проектами по капитальному строительству или реконструкции в Украине?

— Инженерный технадзор за проектами капитального строительства и реконструкции в Украине как за деньги Международных финансовых организаций (МФО), так и за бюджетные деньги осуществляется достаточно плохо. В Украине отсутствует система управлением качеством, которая сейчас применяется в практически во всех странах. Исторически строительная отрасль Украины приняла систему контроля, согласно которому ответственность за контроль качества строительства возложены на заказчика или распорядителя средств. Такая практика, например, существует в Украине, России и Беларуси. С целью контроля Заказчик осуществляет технический надзор или силами собственного персонала или привлечением третьей стороны.

Такой подход к контролю качества не есть совершенным. Надежность только на процесс проверки (обнаружения), как инструмента для достижения качества, уменьшает чувство ответственности персонала Подрядчика, потому ответственность распространяется также на ответственные лица, осуществляющие технический надзор. Это принципиально разные системы.

Но и в этой системе в Украине сложился полный бардак: понятных правил не существует, инженеры (технадзор) зачастую делают что хотят, документацию не ведут, формы не заполняют.

В прошлом году специалисты нашей ассоциации ездили вместе с представителями Счетной палаты Украины, которая проводила аудит Государственного фонда регионального развития, который выделяет, в том числе, деньги на строительство объектов инфраструктуры. По итогам проверок, могу сказать, что как раз работы по технадзору выполняются очень плохо.

Например, в Сумах строился новый стадион. Проектировщик почему-то присвоил этому объекту класс последствий (ответственности) СС1, хотя, очевидно, что это сооружение относится к СС3. А это совершенно разные конструктивные нагрузки. Но за строительством технадзор ведет инженер, который прекрасно знает в чем разница, и понимает, что надо менять проект и проводить государственную экспертизу проекта, которой вообще не было. Инженер должен был остановить строительство, написать рекламацию и заставить заказчика заказать корректный проект, провести экспертизу. Но он этого тоже почему-то не сделал. Это большое нарушение, так как речь идет об угрозе жизни человеку. Я не понимаю, как это вообще могло произойти?

— А у инженера есть полномочия останавливать такую стройку?

— Инженер технадзора представляет заказчика на строительстве и выполняет функцию заказчика. В его задачи как раз и входит проверка всех процессов, в том числе, работы подрядчика, на соответствие украинским строительным нормам и стандартам. Он отвечает за весь документооборот на объекте. Поэтому, когда инженер увидел, что в проекте сооружению присвоен не правильный класс, и не отреагировал на это, то он фактически взял на себя 100% ответственность за возможные дальнейшие проблемы с объектом.

— Сколько подобных случаев обнаружилось в ходе аудита Счетной палаты?

— Это, к сожалению, не единичный случай. Мы проверили 22 объекта. Только на двух из них были соответствующим образом сделаны работы, качественно велся технический надзор. А по 20 объектам, они как раз описаны в отчете Счетной палаты, который опубликован в начале 2020 года, возбуждены уголовные производства. Во всех этих кейсах как раз описаны все нарушения технического надзора.

Приведу еще один показательный пример – строительство в Херсоне многострадального путепровода. Это мостопереход над железной дорогой, который соединяет два спальных района города. Работы по его строительству были сделаны только частично.

Выяснилось, что бетон при возведении конструкций заливали при минусовой температуре, чего категорически нельзя делать. Технадзор это все одобрил. Спрашиваем у инженера, который следит за строительством, почему? Он отвечает, что бетон был с присадками. Напоминаю инженеру, что по ДБН нельзя применять бетон с присадками при строительстве мостопереходов над железной дорогой. Прошу проектную документацию, расчеты. Документацию нам дать не могут, она непонятно где. Из Киева срочно приезжает второй инженер, который по контракту подписывает работы по технадзору на этом объекте, но который на нем практически не был. Киевский инженер говорит, что в проекте применение присадок в бетоне вообще не предусмотрено. А это уже не только нарушение технологий и строительных стандартов, а еще и нецелевое использование госсредств. Продолжаем разбираться. Открывается вообще ужасающая картина: существует аж четыре версии проектов, по одной на заказчика, подрядчика, технадзор и авторский надзор.

— Что имеется в виду под отсутствием системы контроля качества, о которой Вы сказали вначале?

— Система, когда инженер технадзора несет ответственность за качество в ходе контроля за работами, как показывает мировая практика не эффективна.

Практически большинство стран работают по другой системе, которая и называется система управлением качеством. Она базируется на принципе, что за качество на 100% отвечает подрядчик, который и осуществляет контроль качества на объекте. А инженер обязан делать мониторинг, аудит и верификацию (доказательство того, что вероятный факт или утверждение является истинным – Ред.) всех данных. Основными аспектами такого мониторинга являются:

(А) соответствие указанному качеству;

(Б) прогресс в соответствии с запланированной программой;

(В) бюджетный контроль в соответствии с планом расходов;

(Г) соблюдение других указанных вопросов, таких как безопасность, экологический контроль и тому подобное.

Тогда получается двойной контроль. Подрядчик контролирует и гарантирует качество, предоставляя данные инженеру. Инженер осуществляет мониторинг и аудит, обязательно верифицируя на всех этапах эти данные.

Другими словами, перепроверяет все на что дает гарантию качества подрядчик. Например, в Германии внедрена система обеспечения качества (Qualitatssicherungs system), главный принцип которой – производить качество, а не контролировать его.

А в системе, действующей сейчас в Украине, подрядчик не отвечает за качество работ, он получается ни за что не отвечает.

— Насколько рынок технадзора в Украине готов обслуживать нынешние объемы строительства?

— В последние годы эта профессия стала востребованной, особенно после запуска так называемого большого строительства. С одной стороны, рынок наводнился инженерами тахнадзора. С другой стороны, существуют проблемы с их сертификацией, связанные с монополией общественной организации. Есть большие жалобы на качество ведения курсов по подготовке к аттестации (аттестацию и подготовку к аттестации делает общественная организация «Гильдия инженеров технического надзора за строительством объектом архитектуры», полномочия которой делегированы Минрегионом. Все процедуры на всех этапах до выдачи сертификата платные – Ред.).

В этой связи вот что мы наблюдали в ходе аудита Счетной палаты. Как говорится «своя рука владыка». В строительной декларации вначале работ указывается кто проводит технадзор, с указанием ФИО инженера и реквизитов его сертификата.  Это инженер получает право на подписание актов выполненных работ, то есть, по украинскому законодательству отвечает за их качество. Начинаем на одном объекте смотреть акты, а там стоят подписи других людей, не указанных в декларации. Когда указываем на это нарушение, то компания по технадзору начинает выкручиваться. Придумали такие оправдания, мол, мы направляли приказ о смене инженера технадзора, но он где-то потерялся, и поэтому данные в реестре не обновились.

А фактически происходит следующее. Сертифицированных ведущих инженеров технического надзора, которые имеют право контролировать объекты СС3 ограниченное количество – до 30 человек. На всю Украину их не хватает. Они, как правило, сидят в Киеве и управляют данными процессами. Причем может быть такое, что по графику такой инженер одновременно должен быть на объектах во Львове и Харькове. Нанимают на местах на подряд инженеров, которые имеют допуск к объектам низшей категории. То есть, специалистов более никой квалификации. Они и подписывают документацию, так как надо деньги быстро прогнать. А это уже нарушение финансовой и технологической дисциплин.

— Похоже, что надзор часто выполняется без реального контроля и верификации, для галочки.

— Все верно, для галочки. На многих объектах вообще не присутствует инженер, журнал по технадзору не ведется. Бывали случаи, когда этот журнал заполнялся в конце строительства за один день одной ручкой и одним почерком.

— Известно, что по стандартам FIDIC, его членами FIDIC осуществляется технадзор за инфраструктурными проектами, которые реализуются с привлечением денег МФО. Привлекаются ли члены FIDIC к проектам напрямую за бюджетные деньги?

— Да. Наши члены – это инжиниринговые компании Украины. Конечно они работают в этой сфере. Но это серьезные инжиниринговые компании, и как члены FIDIC они не допускают подобных нарушений.

Всего в Ассоциацию инженеров-консультантов Украины (АИКУ), которая является полным членом FIDIC (Международная федерация инженеров-консультантов), входит 125 компаний, из них 75 – инжиниринговые компании. 50 – это проектные мастерские и юркомпании. Среди членов АИКУ представительства иностранных компаний. И поверьте с такими компаниями не возникает проблем на объектах. Здесь все проекты по надзору успешные. Нет конфликтных ситуаций и судебных разбирательств.

Единственное что их с рынка пытаются вытеснять, мягко говоря, не совсем конкурентными способами. К сожалению, телефонное право продолжает работать.

Официальный визит руководства FIDIC в АИКУ (2018 г.)

— А каким образом происходит это вытеснение, тендеры ведь разыгрываются через Prozorro, то есть, по открытым механизмам?

— Промониторьте в Prozorro что происходит. Как только тендер реально выигрывает компания, которая никем кулуарно не согласована, он моментально отменяется, и назначается новый.

И в то же время происходят любопытные ситуации. Например, разыгрывается крупный тендер со стартовой ценой на 12 млн грн на консультации по технадзору при строительстве объекта в Луганской области. Их победитель где-то с ценой в 9 млн грн. ООО «Эжис Украина», о которой Вы писали в статьях о замене материалов при строительстве дороги. Она, кстати, не является юридически представительством французской Egis International, а основана французами в форме ООО. «Эжис Украина» не входит в АИКУ, и соответственно не является членом FIDIC.

Так вот по этому многомилионному тендеру в Луганской области разыгрывались работы по технадзору, а победитель подал предложение на консультации по технадзору. Главное материально-техническое обеспечение в предложении – наличие ноутбуков, и в смете на консультационные услуги заявлена покупка так же ноутбуков.  А что это такое? Что входит в обязанности компании? Ведет ли она документооборот и какой?

В Украине практика применения наиболее экономически выгодного предложения, которая определяется на основе критерия присуждения «оптимальное соотношение цены и качества», для закупки услуг по техническому надзору отсутствует.

Более того, предоставление технического предложения участниками тендера Заказчикам в тендерных документах не требуется вообще.

Применение качественных показателей (качество технического предложения) не является приемлемым, так как ранжирование с помощью автоматических методов оценки при условии применения электронного аукциона, который является обязательным для конкурентных тендерных процедур согласно Закону Украины «Про публичные закупки», не представляется возможным.

— В публикации Hubs  о манипуляциях со щебнем на реконструкции дороги М-03 приведен ответ Укравтодора, где указано, что консультационные услуги по технадзору оказывают две компании Egis International и ООО «Эжис Украина». Контракт этот выполняется на основе документации FIDIC. Именно Egis International дало согласование ONUR на использование кварцитового щебня. Сказано, что согласовали они его просто на основании протоколов испытаний турецкой компании. Речи о верификации или проведении собственных лабораторных исследований технадзором не было. Насколько такие действия правомерны?

— Чтобы грамотно ответить надо посмотреть на контрактные документы, которые Вам никто так просто не предоставит. Так как контракты по FIDIC – это конфиденциальные и защищенные документы. Получить доступ к такой информации можно в случае аудита Счетной палаты, который будет инициирован по запросу народного депутата. Счетная палата – единственный орган в Украине, который имеет право смотреть контрактные документы в проектах за деньги МФО.

Я делаю на этом акцент потому что мы не знаем в точности, что в написано контракте. А контрактная документация FIDIC – это очень серьезный комплект документов.

Ситуация первая. Если в контракте по приведенному вами кейсу написано, что инженер не имеет право делать замену материалов, то этого категорически нельзя делать ни при каких обстоятельствах.

Ситуация вторая. Если инженеру дано такое право, вот он им и воспользовался. Но даже в таком случае вступает в действие цела процедура. Подрядчик должен по стандартам FIDIC гарантировать не качество материала, а то что не пострадает именно качество работ.  Направляет по определенной процедуре все обоснования с расчетами. Затем по FIDIC, возможно, это согласовывается решением инженера.

Для этого надо знать полномочия Инженера от Заказчика (договор на консультационные услуги по Белой книге FIDIC). Но поскольку объект строится в Украине, то 100% в условиях контракта сказано, что инженер должен все делать в соответствии с украинскими строительными нормами и правилами. Тогда в проект надо вносить изменения, и, следовательно, проводить дополнительную государственную экспертизу. Изменение в проект делает автор проекта, утверждает Заказчик. Из Ваших статей следует, что экспертизы как раз и не было. ГосдорНИИ (ДерждорНДІ), который упоминался в публикации, не делает экспертизу проектов.

— А верификацию используемого материала, то есть, лабораторные независимые исследования, кем должны быть сделаны в такой ситуации на примере этого кейса?

— Они должны быть сделаны и подрядчиком, и инженером. Инженер верифицирует все материалы. Все материалы – от завода изготовителя до реализации на стройплощадке. Он должен был сделать самостоятельные лабораторные исследования.

— Согласовывает ли Укравтодор как заказчик перечень обязанностей инженера технического надзора отдельно по каждому проекту?

— Если мы берем МФО проекты, где они приглашают инженера FIDIC, то действует типовой договор на консалтинговые услуги, так называемая проформа Белая книга. В этом руководстве детально прописано как разрабатываются общие и специальные условия, допсоглашения, в общем все полагающиеся по контракту формы документов по стандарту FIDIC, а не Укравтодора.

Правда, в Украине любят злоупотреблять и нередко вычеркивают из итоговых контрактов довольно важные положения. FIDIC предупреждает, чтобы здесь сильно не увлекались, так как это уже будет не «фидиковский» контракт. Поэтому я и говорю, что в случае с описанным вами кейсом по «Эжис» надо смотреть, как украинцы заполнили в результате договор.

— В странах ЕС, где инженеры работают строго по правилам FIDIC, проводят аудит и верификацию строительства объектов, может возникнуть такая ситуация, как мы описали по «Эжис»? Как там на такие факты могут реагировать, и какая ответственность наступает?

— Ну в Европе однозначно таких ситуаций не возникает. Даже если говорить о странах Восточной Европы, то у них такие крены при работе закончились еще 20 лет назад. Единственное сейчас приводят в пример плохой опыт Румынии. Почему он там получился?

Румыны, как и украинцы при попытке гармонизировать законодательство с ЕС, по нитке надергали из контрактов FIDIC громкие названия про независимых инженеров. Взяли оболочку, а суть изменили – вычеркнули все что им не нравится, нарушив основополагающий принцип распределения рисков. Закрепили за подрядчиками риски во всех ситуациях, даже там, где они никак не могут повлиять на урегулирование проблемы.

И впоследствии получили много нареканий со стороны FIDIC по поводу нарушений. В результате членство в FIDIC национальной румынской инжиниринговой ассоциации закончилось. Сейчас работает ликвидационная комиссия.

— А были на практике ситуации схожие с описанной нами по полтавской дороге?

— Да. Схожий запрос был при строительстве автобана Е-40 Лиссабон-Шанхай. В 2011 году нам в Украину позвонил из Казахстана директор строительства одного из участков. Он попросил украинцев в качестве членов FIDIC выступить арбитрами. Подрядчик тоже хотел заменить щебень – поставить гранит из другой китайской провинции, которая была ближе к месту строительства, чем провинция, чей гранит был указан в контракте. Более того, новый гранит был выше по качеству, того что в проекте, а по стоимости дешевле из-за более короткого плеча доставки.

Так вот, в том контракте было категорически запрещено менять какой-либо заложенный материал на другой, и более того менять оговоренную дислокацию поставки. Потому что таким образом страдал сбор местных налогов в провинции, которую изначально определили продуцентом гранита. В контрактах FIDIC учитываются даже фактор того, какую пользу он принесет локально населению, а не только государству.

Поэтому мы дали заключение, что материал менять нельзя, хотя поставки нового гранита и удешевляли проект и улучшали его качество. Более того, по правилам Красной и Желтой книг FIDIC стоимость утвержденного контракта уменьшать НЕЛЬЗЯ. Увеличивать можно, уменьшать – запрещено. Федерация только в 2019 году выпустил Изумрудную книгу, в которой сделала такое исключение при строительстве тоннелей.

Поэтому и в случае с описанным вами кейсом МБРР точно не снижал оплаты по проекту. И если подрядчик использовал более дешевый материал, то разницу он мог положить только в карман. Надо смотреть как распределились эти деньги, и почему было такое лобби. Но такую проверку уполномочена сделать именно Счетная палата.

— Какая предусмотрена ответственность инженера технадзора при несоблюдении правил и стандартов, если в результате будет преждевременно разрушен объект инфраструктуры?

— В украинском законодательстве ответственность практически не предусмотрена. Есть намерения законодателей ввести уголовную ответственность, но этого не надо делать. Как я говорила выше, вся международная система построена на том, что контроль и ответственность за качество на 100% закреплены за подрядчиком. Инженер отвечает по договору за предоставление инжиниринговых услуг. То есть, прежде всего несет профессиональную ответственность. Если его действия навредят заказчику, то он по имеющимся практикам должен возместить ущерб: или в размере стоимости своего консалтингового контракта, или в рамках нанесенного ущерба, если будет доказано, что к таким последствиям привели действия инженера.

Есть интересный пример по строительству Бескидского туннеля «Укрзализницей». УЗ проиграла суд подрядчику – инженеру. В ходе строительства государству был причинен ущерб в 12 млн EUR (компенсация дополнительных расходов). Компания обратилась к нам сделать комплексный анализ договоров с инженером (мы как члены FIDIC имеем право рецензировать работу инженера). Мы пришли к выводу, что в данном случае именно технадзор некачественно выполнил свою работу и нарушил условия контракта. Он был обязан верифицировать весь документооборот в соответствии с нормами и законами Украины. И ущерб в 12 млн EUR произошел из-за его действий. И согласно, украинскому законодательству ему светило 100% возмещение ущерба. Дело, впрочем, закончилось тем, что ему просто недоплатили по контракту. По процедуре вину инженера надо было доказать в международном арбитраже. А в «Укрзализнице» началась смена руководства, и компания просто пропустила сроки подачи документов в арбитраж.