А таможенной политикой должен заниматься СНБО
В последние два с половиной года украинское руководство сыплет идеи по реформированию таможни как из рога изобилия. Сначала, в феврале 2014 г., Верховная Рада рекомендовала Кабмину разделить налоговую и таможенную службы. По факту же в марте 2014 г. произошло преобразование «Минсдоха» (Министерства доходов и сборов Украины — ред.) в его клон — Государственную фискальную службу (ГФС).
Затем в 2015 г. премьер-министр Арсений Яценюк то обещал чуть ли не поголовно уволить таможенников, то рассказывал о намерениях перейти к публичному конкурсному назначению на любые руководящие должности на таможне, то говорил о передаче отдельных таможен в управление частных иностранных компаний. То, наконец, внес в Верховную Раду законопроект №2177а «О внесении изменений в Таможенный кодекс Украины относительно оптимизации территориальных органов государственной фискальной службы», который вместо реформирования таможни предполагал продолжить ее уничтожение путем вливания в состав налоговых подразделений.
Пришедший на смену Яценюку нынешний премьер-министр Украины Владимир Гройсман поначалу заявил о необходимости разработать стратегию реформирования таможни, однако уже через пару недель «реинкарнировал» законопроекта №2177а, зарегистрировав его под новым номером — 4515.
И хотя Гройсман на публике много внимания уделяет реформе таможни, все происходящее вокруг нее указывает на то, что эта реформа вырождается в создание так называемых «черных сотен» и в совсем уж странное заявление премьера о ликвидации внутренних таможен.
Между тем, таможня продолжала деградировать в профессиональном и управленческом смысле. В том числе по причине того, что почти год в ГФС не было даже курирующего ее зама, а люстрация «пощипала» толковые профессиональные кадры.
О нынешнем состоянии таможни и о ее перспективах Hubs поговорил с Анатолием Макаренко, который прошел путь от рядового таможенника до руководителя таможни. Главвой Государственной таможенной службы Украины Макаренко стал в январе 2009 года, но уже в 2010-м попал в опалу, после прихода на должность Президента Украины Виктора Януковича. После этого, уже в июне 2014 года, Макаренко был назначен заместителем председателя ГФС, но уже в 2015-м был уволен по итогам служебного расследования февраля-марта 2015 года. Однако широкая общественность так и не узнала, какими же были выводы следователей в этом деле.
О служебном расследовании
— Чем закончилось прошлогоднее служебное расследование в отношении Вас?
— Ничем. Какое расследование, такой и результат.
— Если Вам предложат возглавить таможню, на каких условиях Вы согласитесь?
— Не предложат. Судя по всему, таможней будут руководить те, чьи взгляды и приоритеты не совпадают с моими.
О контрабанде и «черных сотнях»
— Как Вы оцениваете сегодняшнее состояние таможенных подразделений ГФС?
— Оценить состояние таможенных подразделений ГФС можно тремя словами: деморализация, дезорганизация и депрофессионализация. Таможенная служба Украины, а вернее, ее осколки, переживают один из сложнейших периодов в своей истории, когда служба утратила вертикаль управления, управленческую защиту. Функционал службы, как главного администратора таможенного контроля и таможенного оформления на границе, размыт между массой министерств, ведомств и служб, начиная от подразделений собственной безопасности ГФС, которые вмешиваются в таможенный контроль и таможенное оформление, заканчивая всеми силовыми структурами.
— Какие проблемы в работе таможни, на Ваш взгляд, являются важнейшими на сегодня?
— К сожалению, картина, которую мы видим сегодня, очень и очень мрачная. Основная проблема — институциональная неспособность службы выполнять свои функции, определенные законом, прежде всего — Таможенным кодексом. Ее дополняет отсутствие понятной управленческой вертикали. Уничтожение наиболее профессиональных таможенных кадров. Людей, которые фактически выписывали нынешнее таможенное законодательство Украины и были «мозгами» таможенной службы. На их место приходят люди с мутным прошлым. Как правило, они не из таможенных подразделений, или люди, работавшие ранее в таможне, но дискредитировавшие себя.
— Кто сегодня фактически руководит таможней? Ведь профильный зам уволен уже скоро год как…
— Все это время фактическое руководство таможней осуществлялось непосредственно председателем ГФС Романом Насировым. Свои поручения в таможне он доводит через определенные механизмы. Раньше это был неформальный механизм неких сотрудников подразделения собственной безопасности ГФС. На днях назначен и.о. заместителя председателя ГФС Мирослав Продан — бывший руководитель управления ГФС в Винницкой области. Заниматься таможенным направлением будет поручено ему. Поэтому, возможно, в ближайшее время у таможни появится руководитель хотя бы в рамках ГФС.
— Но это же лучше, чем то, как было с августа прошлого года?
— Однозначно лучше. Ведь ситуация в таможне усугублялась тем, что руководители таможен не знали, к кому обращаться по тому или иному вопросу. Это, как писал Достоевский: «Самое страшное в жизни человека, когда некуда пойти». Состояние, когда руководители на местах не могли позвонить и посоветоваться по какому-то вопросу или принять решение при поддержке руководителя, это очень тяжело для службы. Все это время именно такая картина и наблюдалась. Я надеюсь, что с назначением руководителя в таможне может появиться относительно внятная система управления. Хотя я не сторонник того, что таможней приходят руководить люди, ранее в таможенных органах не работавшие.
— По Вашей оценке, доля «серого» импорта, проникновения контрабанды на таможенную территорию Украины в последние годы снизилась, осталась на прежнем уровне или выросла?
— Думаю, что контрабандная составляющая, к сожалению, была, есть и будет присутствовать в украинских внешнеэкономических операциях. Разве что будет меняться объем и структура. Последние данные говорят о том, что лакомый сегмент нелегального импорта (электроники и бытовой техники) по сравнению с 2014-2015 годами сейчас растет. Причем эта информация подтверждается исследованиями компании «ГФК Юкрейн».
И рост в этих исследованиях отмечен весьма солидный — на 15-40%. Меньше по тяжелой бытовой технике, максимум — по мобильным телефонам. Когда в январе 2009 года я стал главой таможенной службы, выяснил, что официальный ввоз мобильных телефонов по итогам декабря 2008 года составил около 11 тысяч трубок. По оценкам экспертов, объем рынка продаж мобильников составлял 500-900 тысяч ежемесячно. Ситуацию необходимо было ломать.
Я прекрасно понимал, что спецоперациями и заградотрядами проблему не решить. После консультаций с коллегами из НКРС разработали и утвердили на уровне правительства механизм обмена данными, который фактически блокировал возможность легализации на территории страны нелегально ввезенных мобильных телефонов. Плюс, разумеется, мы находили общий язык с владельцами всех крупнейших сетей по продаже телефонов.
Через год, в декабре 2009-го, количество официально импортированных телефонов составило 814 тысяч штук. Мы вывели рынок в «белую» приблизительно на 90%, по оценкам самих участников рынка.
Сегодня, к сожалению, идет откат назад. Но когда звучат громкие заявления о том, что мы можем дать «еще один бюджет» за счет таможни, это профанация. Такая информация рассчитана на дилетантов. По моим оценкам, в тени вокруг товарного потока, который идет через границу, находится около 20% налогов. Плюс 20% к тому, что собирается, получить можно. Но не больше. В таможне деньги находятся в товаре. Товар из воздуха не появляется. Задача таможни —правильно классифицировать товар, оценить и взять с него налог.
— На фоне Вашего рассказа о борьбе с нелегальным ввозом мобильных телефонов нынешние так называемые «черные сотни», о которых много говорят власти, выглядят как блеф, популизм, дымовая завеса или непрофессионализм…
— Я категорический противник участия любых силовых структур во внешнеэкономическом регулировании. Когда подразделения собственной безопасности ГФС вместо того, чтобы искать коррупцию среди сотрудников ГФС, начинают заниматься влиянием на таможенный контроль и таможенные процедуры — это ненормально. Когда в состав «черных сотен» входят сотрудники других министерств и ведомств, которые должны ловить шпионов, бороться с проституцией, наркотрафиком, с бандитами, с угонами автомобилей, с незаконной вырубкой леса и т.д., а на самом деле начинают заниматься таможенным контролем и таможенным оформлением, — это ненормально.
Как показывает практика, участие силовиков в таких вещах или замораживает ситуацию, или создает новые поля для коррупционных рисков. Потому что поле кормления за счет коррупционной составляющей всех причастных к контролю (таможенников, пограничников, СБУ, прокуратуры, МВД и т.п.) — это контрабанда и серый импорт. В итоге они становятся заинтересованными в том, чтобы этого было больше.
Создание так называемых «черных сотен» считаю ошибкой. Я считаю, что премьер-министр должен оценить ситуацию и эту ошибку исправить. Мы потратим деньги и время, другие ресурсы на ложную цель. А у нас ни времени, ни ресурсов нет, чтобы их тратить попусту.
Об объединении таможни и налоговой
— На Ваш взгляд, объединение налоговой и таможенной служб имело синергетический эффект для увеличения бюджетных поступлений или в каком-либо ином направлении? Прошло достаточно времени, чтобы можно было дать оценку.
— Возможно, какой-то синергетический эффект для каких-то руководителей объединение и имело. Но для службы, особенно таможенной службы, эффект был сугубо отрицательным. Уничтожена материально-техническая база, лучший кадровый потенциал, размыта система управления, отсутствует понимание и роль таможенной службы в безопасности страны. В общем, созданы все те проблемы, о которых мы говорили в начале. Все разговоры о том, что мы должны контролировать товар от момента его ввоза в Украину до момента реализации конечному потребителю, остались разговорами. Ничего из этого не реализовано.
— Объединены ли окончательно базы таможни и налоговой? Позволяет ли уровень сегодняшнего объединения отслеживать движение импортированного товара до конечного потребителя?
— Базы данных мы объединили в 2014 году. Спасибо тем сотрудникам таможенных и налоговых подразделений, которые это сделали. К сожалению, все эти сотрудники, с обеих структур ГФС, уже уволены. Но базы действительно объединены, система существует. Хотя, насколько мне известно, никакой положительной роли для контроля за прохождением товаров она сегодня не играет.
— Но теоретически могла бы играть?
— Да.
— Почему решение Верховной Рады от конца февраля 2014 года о разделении «Минсдоха» так и не выполнено и, видимо, уже и не будет выполняться?
— Включилось лобби в противовес этому решению, которое уже получило вполне определенные финансовые дивиденды от объединения налоговой и таможни.
— То есть по сути бенефициары объединения?
— Да, именно бенефициары. Им объединение понравилось. И они ситуацию отыграли назад, сохранив конструкцию, которая их абсолютно устраивала.
— Сразу после утверждения нового состава Кабмина было сказано о том, что разработафют некий новый план реформирования таможни. Вместо этого без какого-либо плана вдруг произошла реинкарнация законопроекта прошлого Кабмина №2177а «О внесении изменений в Таможенный кодекс Украины относительно оптимизации территориальных органов государственной фискальной службы» (теперь имеет №4515), который направлен на дальнейшее понижение статуса таможен и их окончательное инкорпорирование в среду налоговой службы? Почему, как Вы считаете?
— Да, это очередная попытка ликвидировать украинские таможни, слив их с управлениями ГФС в регионах. Это уже полное уничтожение таможенной вертикали в стране. Я считаю такие намерения большой ошибкой. Я не знаю, кто надоумил руководство Кабмина сделать такой шаг.
Но, к моему удовлетворению, Верховная Рада уже дважды отклонила попытки внести этот законопроект в повестку дня сессии. И это хорошо, потому что в оставшихся таможнях еще существует хоть какая-то организация службы. При их ликвидации хаос управления с центрального уровня будет опущен вниз.
Анатолий Макаренко: концессия на таможне — не более чем пиар для политиков
О таможенной политике
— Как Вы оцените существующую таможенную политику в Украине? Она вообще есть? Кто, на Ваш взгляд, ею должен заниматься?
— Таможенной политики в Украине сегодня нет. Заниматься таможенной политикой, как элементом национальной безопасности, должен СНБО. Однозначно. И я с такими обращениями выступал неоднократно.
— То есть не Минфин, и не МЭРТ, а именно СНБО?
— Стратегия таможенной безопасности, как составляющая безопасности государства, — прерогатива СНБО. Реализовывать экономическую составляющую таможенной политики должен Кабмин через Минфин. Это нормально, адекватно и понятно. Но ни в коем случае таможня не должна быть размыта среди других служб, министерств и ведомств.
А функционал таможенного контроля и таможенного оформления не должен растворяться в недрах других государственных структур. Это вред. Плюс на перечисленные негативные тенденции в таможне сейчас накладывается аппетит местных руководителей, многие из которых тоже хотят поруководить таможней на своей территории. А это прямой подрыв суверенитета. С учетом существования цепочки «таможня-безопасность-суверенитет», понятно, что к рассмотрению этой проблемы должны вернуться высшие руководители страны.
— Реализовываться таможенная политика должна именно через Минфин или все же через МЭРТ?
— По большому счету, не принципиально, какое из этих двух министерств будет играть координирующую роль для таможни. Как бы сделал я. Украина находится на изломе своей истории. Мир трясет. Страны группируются и консолидируются, все больше вкладывают в свою безопасность. Мы видим, что происходит в ЕС. На этом фоне роль одного из главных элементов безопасности государства — таможни — мы нивелируем. Это ненормально.
Я бы таможню выделил как отдельную вертикаль. И подчинил бы ее напрямую президенту страны. В этом случае она была бы там, где ей надлежит быть – в блоке безопасности государства. А сегодня у нас таможня растворяется в фискальном блоке. Это ошибка. Но можно согласиться и с ситуацией, при которой таможня была бы не отдельным ведомством, а пусть даже просто таможенным департаментом, но с подчинением и внятным, понятным управлением через одно из министерств – Минфин или МЭРТ.
О концессии и кадрах на таможне
— Как Вы относитесь к различным, часто противоположным идеям по реформированию таможни, звучащим из Кабмина, АП? То вообще хотят отдать таможни в концессию иностранцам. Не получится ли, что у нас самих будет утрачена компетенция даже в сфере таможенного управления? А недавно прозвучало предложение разогнать всех таможенников и набрать новых, как нацполицейских? Не получится ли, что новые таможенники смогут только переводить бабушек через дорогу?
— Аутсорсинг, сдача в концессию и тому подобное — не более чем пиар для тех, кто эти слова произносит, и вред для системы управления таможенным делом в Украине. Я изучал опыт управления иностранными компаниями в таможнях других стран. Приходили на 2-3 года, давали ситуативный результат, уходили, а после них все приходилось начинать с нуля.
— В частности, в Болгарии?
— Да, болгары говорят, что были потрачены огромные средства, намного больше, чем на своих, а никакого прорывного результата не было. Зато была необходимость все начинать с нуля. Поэтому я все подобные заявления и ноу-хау расцениваю как недалекий популизм, непрофессионализм и дилетантство.
— А вариант нацполиции?
— Я уверен, что в Украине есть достаточно молодых людей, которые могут прийти работать в таможню. И смена поколений должна происходить. Но таможенное дело специфично. Я сам, когда был инспектором, где-то на третий год работы почувствовал, что я состоялся, как таможенник. Два-три года идет накопление профессионального потенциала, опыта. А тем более, есть институциональный опыт, люди, обладающие уникальными знаниями по таможенному регулированию, классификации товаров и т.п. Такие люди есть практически в каждой таможне. Если от них вдруг избавиться, мы потеряем институциональную память.
Перемены должны быть спокойными, плавными и не за счет прихода в таможню людей с улицы. Если раньше в Украине была ситуация, когда в стране не было специализированных учебных заведений и брали фактически всех. В том числе и я пришел в таможню из вооруженных сил. Сейчас есть та же Академия таможенного дела и финансов в Днепропетровске, где хорошие традиции, хорошая школа. Эту академию можно сделать базой подготовки специалистов для украинской таможни.
— Да, но только наличие профессиональных кадров не решает проблему коррупции на таможне в различных ее проявлениях. Вы говорите, что увольняют профессионалов, но о взятках на таможне уже давно складывают легенды. Как вы считаете, какой выход может быть – и профессионалов оставить, и коррупцию победить?
— Вы считаете, что пригласив на работу в таможню молодого патриота и установив ему зарплату 2 тыс. грн, мы победим коррупцию? Давайте не будем себя обманывать. Без материальной мотивации все антикоррупционные потуги тщетны.
О законодательных инициативах
— Как Вы относитесь к еще одной «свежей» идее, вроде бы буквально 12 июля озвученной премьером, об отказе от внутренних таможен? Реально ли это? К чему это может привести?
— Не предложат. Судя по всему, таможней будут руководить те, чьи взгляды и приоритеты не совпадают с моими.
— А как Вы оцените законопроект №3763 «О Национальной таможенной службе Украины»? Есть ли, на Ваш взгляд, шансы для его принятия?
— Я вижу, что пыл тех народных депутатов, которые этой идеей жили, поубавился. Причины мне непонятны. И я сожалею о том, что ресурса в парламенте для принятия этого решения нет. Да и понимания вопроса нет. Я же однозначно этот законопроект поддерживаю. И считаю, что рано или поздно мы к этому придем. К сожалению, поздно.
— Что Вы можете сказать по поводу законопроекта об уполномоченном экономическом операторе, который в мае был одобрен КМУ?
— Я поддерживаю этот законопроект. Это мировая цивилизованная практика. Например, у наших соседей в Белоруссии недавно было около 300 уполномоченных экономических операторов, сейчас осталось что-то около 180. Из бесед с белорусскими руководителями таможни знаю, что это очень эффективный инструмент. Если это будет реализовано у нас… Хотя у нас есть традиционные риски, когда уполномоченными операторами могут стать некие фирмы А, В и С, ориентированные на традиционное (парламентское или правительственное) лобби, остальным нельзя… Но в перспективе, думаю, все равно этот инструмент заработает, даже если на первых порах будут пытаться создавать проблемы в его надлежащей работе.
Об эксперименте на Одесской таможне
— В прошлом году много говорилось об эксперименте на таможне в Одесской области. Оказался ли, на Ваш взгляд, полезным эксперимент в Одессе? В чем работа таможни в Одессе принципиально отличается от работы других таможен?
— То, что делалось и делается в Одесской таможне, для меня имеет несколько оттенков. «Белый» заключается в том, что всем легальным операторам рынка (и импортерам, и экспортерам) облегчили работу. Это правда. Уменьшились контрольные процедуры, время обработки стало короче, портовые процедуры улучшились. Так что это вопрос не только таможни: портовые процедуры – это не таможня. Это состоялось волей губернатора, а не таможни, из зон таможенного контроля были выкинуты надзиратели из силовых структур, которые блюли не интересы государства на самом деле, а были сборщиками податей в интересах отдельных лиц. Это плюсы. Но это не реформа и даже не эксперимент. Скажем, если завтра г-н Саакашвили перестанет быть губернатором Одесской области, то все будет свернуто за 2-3 дня.
— То есть это не институциональная вещь…
— Да, это ситуативные волонтерские усилия, которые многим симпатичны. Я, как человек системный, к этому отношусь очень критично. Если что-то менять, то надо менять фундаментально и не в отдельно взятой таможне. Тем более, что происходит нечто вроде: вот эти товары мы будем контролировать и оформлять, а вот эти «плохие» не будем, пусть ими занимаются другие, «плохие», таможни. За это надо серьезно спрашивать. Таможня должна контролировать все товаропотоки, входящие в зону ее деятельности. А если она их не контролирует, то зачем такая таможня? Назовите мне последнее резонансное задержание на Одесской таможне…
А вы сомневаетесь, что там перемещаются наркотики, например? Это главная проблема такого подхода. Таможня в Одесской области стала статистом. И открытое таможенное пространство в самой опасной точке входа не только в Украину, но и в Европу, когда весь мир, наоборот, группируется и усиливает контроль, это ненормально. Я — за партнерские отношения с бизнесом. Но контроль границы — есть контроль границы. Поэтому мнение о работе Одесской таможни у меня достаточно противоречивое. Как бывший руководитель ведомства, считаю, что сегодня там больше минусов, чем плюсов.
— Согласно эксперименту, сверхплановые поступления в Одесской таможне должны оставаться в областном бюджете и направляться на развитие дорожной сети…
— А нет никаких сверхплановых поступлений.
О таможенном контроле
— Почему десятилетиями остаются нерешенными главные противоречия между субъектами ВЭД и таможней, в частности, в вопросах определения таможенной стоимости, кодов товарных позиций?
— Таможня должна товар выпускать быстро. Когда в середине 2000-х при Николае Каленском мы начали создавать подразделения анализа рисков, были сделаны первые шаги по организации работы по контролю товаров не в пунктах пропуска, чтобы контролировать там только маленький сегмент товаров и «догонять» негодяев, если они совершили нарушения.
Где-то к 2010 году мы пришли к тому, что в пунктах пропуска надо было контролировать не более 5-10% товаров. Но для этого надо было поставить работу системы анализа рисков. Эта система худо-бедно начинала работать. К сожалению, за последние годы она полностью уничтожена. И говорить о том, что существует системный контроль, мы не можем.
— То есть мы сегодня в вопросах таможенного контроля вернулись в начало 2000-х?
— Да.
— Есть ли все же шанс закончить внедрение электронного таможенного декларирования в полном объеме? Или сейчас в связи с общим развалом и тут все приостановлено?
— Вы знаете решение правительства по «единому окну». А «единое окно» — это далеко не только таможня, это участие всех контролирующих органов и служб в оформлении товаров. Таможня давно была готова к исполнению своих функций в рамках электронного декларирования. Однажды Павел Пашко, который был одним из инициаторов этого дела, подготовил огромную карту, на которой мы увидели, что таможенный блок занял примерно 30% во всем этом вопросе. А 70% карты, куда должны были войти базы данных других ведомств, оказались абсолютно белыми, «нулевыми». И на сегодня, насколько я знаю, так все и осталось.
— Так какое же может быть «единое окно» в таком случае? Не получится ли, что нас с августа, наоборот, ждет катастрофа с оформлением экспорта и его ступор?
— Давайте подождем, недолго осталось. Мне трудно точно оценить ситуацию. Посмотрим, насколько справятся другие ведомства с выполнением постановления правительства.
